劉尚希：政府有效投資應圍繞“人”做文章

當前，新冠疫情衝擊經濟，為了應對疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提，圍繞“人”來考慮投資效果，而不是按照傳統“鐵公基”的思路，以“物”為中心。

以往一講到政府刺激、宏觀調控，就是找項目，上投資，路徑依賴嚴重。然而，從經濟維度觀察，當前政府投資的乘數效應弱、擠出效應高、邊際效應低，如果依循舊有思路擴大政府投資，效果可能不太理想。因此，重新認識政府投資和政府消費至關重要。

過去，我們對投資的重視總是遠遠高於對消費的重視。現在看起來，應把二者統一，而非對立起來看。從目的和手段的統一性來看，公共消費可能比政府投資更加重要，因為消費是人的生產和再生產過程，也是人自身發展的過程，同時又是人力資本的積累過程。在創新驅動的新階段，人力資本就是創新的基礎，沒有高質量的人力資本就不可能有高質量的發展。從這一點來講，我們把發展的短期目標和長期目標結合起來，就是在人的身上、人力資本積累上做文章。

第一，提升政府投資有效性要從物本邏輯轉向人本邏輯。圍繞人的就業、人的流動、人的能力、人的健康、人的教育、人的創新來實施政府投資。比如在人口流動方面，現在城市中大約有兩億多農民工，那麼如何擴大與他們有關的子女教育、醫療等相關公共設施？政府投資是提供公共設施的基礎，然而，現在很多政府投資投向的是農村公共設施和欠發達地區，而農民和欠發達地區的人卻是往城市和相對發達地區走的。政府投資在城鄉區域之間如何權衡？這考驗政府治理的能力。如果考慮到人的這一流動趨勢，政府投資是不是可以做出適度調整？與人的流動做逆向投資佈局，短期會給當地帶來一些GDP，但無論是社會公平，還是經濟效率都會大打折扣。

假設人口不流動基於靜態的地理佈局思維，曾是一些制度設計的基礎，比如説轉移支付制度的設計，過去長期以來強調地理維度的傾斜，而不是人的流動維度的傾斜。現在的政府投資在空間佈局上也存在同樣的問題。若長此以往，將會導致政府投資與人的需要之間越來越脱節，日益降低政府投資的有效性。所以，我們不能按照靜態的人口分佈去考慮投資佈局，公共服務應當跟着人走，投資應當跟着公共服務走。

第二，要從經濟效益最大化轉向公共風險最小化。中央一直強調高質量發展，這也是我們有共識的今後發展的方向。高質量發展是多維度的，統一到一個尺度上，就是面對全球的高度不確定性，降低中國發展的不確定性，使民族復興面臨的公共風險最小化。人類社會面臨的不只是“風險社會”來臨，而且是一下子進入了一個高風險社會。風險的公共化，使各種風險轉化為公共風險，使所有的生產、生活成本由此大幅上升，企業難以發展，百姓難以安居樂業。這次疫情風險充分證明了這一點。傳統的社會福利最大化的理論，已經不合時宜了。因為天上不會掉餡餅，政府多給，就要多收。收得過頭了，發展就沒有後勁了。政府的基本職責應是防範化解公共風險，降低生產、生活中的各種不確定性。公共風險最小化了，生產生活有了確定性，人民美好生活自會到來。公共風險也是政府履職的一種思維和方法，有了這種思維和方法，就能替百姓消災避難。體現政府能力的最好方式不是在危機中力挽狂瀾，而是把危機止於風險萌芽狀態。

第三，要從劃政府邊界轉向政府和市場、社會合作。傳統的理論，尤其是公共產品理論強調的是政府的邊界，也就是政府和市場要劃清邊界。這種看法很流行，然而，現在不是劃清邊界的問題，而是應當突破這種界域思維，實現不同主體行為的合作。以行為為基準來處理政府與市場、社會的關係，而不是基於邊界去處理政府與市場、政府和社會的關係，在實體與虛擬混合的信息社會，這一點至關重要。工業社會基礎上形成的各種邊界都在日漸模糊，以界域思維為基礎的認識框架已經越來越不適應。對政府來説也是如此。政府投資只有與市場、社會結合起來，形成合力，才能成為有效投資。

因此，在新的發展階段，應當以“人”為目標來實現政府投資與政府消費的互補，尋求一個合適的兩者比例。消費是投資有效性的基礎，因為消費是最終目的，從社會來看，偏離消費的投資最終都是無效的。產能過剩，經濟危機，都是為投資而投資的結果。單一地運用投資手段，無法提高政府投資的有效性。從理論上分析，擴大消費是擴大有效投資的宏觀條件，因為消費邊際傾向決定了投資乘數大小。因此，對沖疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提，從“基於物的項目+投資”轉向“基於人的項目+消費+投資”。這樣才真正體現以人民為中心的發展理念，既能促進當前內需的擴大，也將有利於長遠發展後勁的增強。當然，這一轉向涉及多個部門，調整起來有着相當大的難度。（作者是中國財政科學研究院院長）