地方專項債六大優點穩增長大有可為

編者按：一季度經濟運行數據出爐，疫情在全球仍呈現蔓延態勢，衝擊世界經濟，二季度穩增長壓力由內部轉向外部。政治局召開會議指出以更大的宏觀政策力度對沖疫情衝擊，財政政策的“三駕馬車”將真正發揮穩定經濟的關鍵作用。其中，相較提高赤字率和抗疫特別國債，地方政府專項債大有可為。

財政部提前下達專項債規模已超去年全年

今年一季度極不尋常，新冠肺炎疫情作為二戰以來最嚴重的全球危機，其對經濟增長的衝擊超出市場預期。3月下旬以來，全球疫情擴散，對各國經濟社會正常運行帶來重大影響，也再次給我國經濟恢復帶來前所未有的衝擊，一方面影響出口；另一方面，全球按下暫停鍵，則影響國內產業鏈復工。一季度經濟增長-6.8%，為1992年有季度統計以來的首次負增長。春節後繼續停工停產，直接導致一季度全國固定資產投資同比下降16.1%；其中基建固定資產投資同比下降19.7%，其中3月份仍下滑11.2%，鐵路和公路固投分別同比下降28.6%和17.5%。

經濟下滑、減税降費和繳税暫緩綜合影響，財政收入下降14.3%。隨着國內疫情好轉，復工復產接近正常水平，穩增長政策亟待發力。4月17日，中央政治局會議首次提出，以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響，積極的財政政策要更加積極有為，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。而財政政策方面，3月27日政治局會議財政政策“三駕馬車”的延續，且較上次政治局會議，從措辭看力度有所加強，主要圍繞提高赤字率，發行抗疫特別國債和增加地方政府專項債券三方面，同時提高資金使用效率。兩次會議有關財政政策表述不同之處，提高赤字率去掉“適當”二字，明確特別國債的“抗疫”用途。特別國債是歷史上第三次推出，用途已經明確。

2008年金融危機算起，中國已連續10餘年實施積極財政政策。近些年名義赤字率波動向上，其中有兩年曾觸及3%，2019年則為2.8%，較2018年提高0.2個百分點。可以看出，從歷年中國的預算赤字率水平，我國赤字率水平的確被約束在3%這一隱性“紅線”之內，對財政預算過程和調節效果構成了相當明顯的限制。3%赤字率的“陰性紅線”的説法，主要源於歐盟對成員國施加的財政紀律要求。作為成員國加入歐盟的財政准入條件，簽訂於1992年的《馬斯特裏赫特條約》（Maastricht Treaty）明確規定，成員國財政赤字須低於GDP的3%（或稱“趨同標準”） 。另一條“財政紀律”政府債務餘額必須低於GDP的60%。1997年6月，歐盟成員國通過了具有重要意義的《穩定與增長公約》（The Stability and Growth Pact），這日後成為歐盟國家財政政策協調的基本架構。其中不僅再次明確了3%的財政赤字率上限，還進一步規定了針對超標國家的處罰措施，提出“矯正工具”（Corrective Arm），即若成員國財政赤字超過GDP的3%或債務超過60%，將啓動超額赤字程序，包括對歐元區成員國罰款以及在超額赤字消除前暫緩為其融資等。不過，歐盟也認同成員國面臨嚴重經濟衰退時不受此限制，短暫超過3%亦被允許。

事實上，我國實際赤字率水平已經破除紅線，而且過度堅守赤字率紅線，則不能有效發揮財政政策穩定器的作用，有效需求不足，經濟增長持續下滑，而財政支出剛性，就會進一步加大赤字水平。此外，不考慮隱性債務的話，我國政府債務總水平不高。日前，國家統計局國民經濟綜合統計司司長、新聞發言人毛盛勇表示，中國政府債務總體水平還比較低，特別是債務形成的資產中有一些資產還有比較好的盈利能力，從這個角度來看，適當提高赤字率是有空間的。財政部副部長許宏才4月3日也指出，中國政府債務風險水平總體可控。數據顯示，截至2019年末，我國地方政府債務21.31萬億元，如果以債務率(債務餘額/綜合財力)衡量地方政府債務水平，2019年地方政府債務率為82.9%，低於國際通行的警戒標準。加上截至2019年底的中央政府債務16.8萬億元，按照國家統計局公佈的GDP數據計算，全國政府債務的負債率(債務餘額/GDP)為38.5%，低於歐盟60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平。因此，政府有加槓桿的空間，但實際赤字率和債務水平會制約赤字率提升空間，預計2020年赤字水平提高至3.5%左右。而在地方政府專項債方面，將是發力重點。地方政府專項債於2015年首度發行，2018年超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億。今年累計已提前下達1.29萬億，擬再前下達1萬億，三批合計2.29萬億，已經超過去年全年專項債發行規模。全年規模有望破3.5萬億。

地方專項債具有六大優點

財政政策的“三駕馬車”來看，空間最大，約束最少、穩定投資作用最強的就是地方政府專項債。與一般債不同，地方專項債不納入財政預算，不體現在赤字率上。去年兩會後，地方政府專項債也日益重視。相比之下，地方專項債具有六大優點。

*一是地方專項債可用作項目資本金。*我國資本金制度由來已久，此前，債務資金不能用作項目資本金。而去年兩會後，地方專項債使用領域得以拓展，可用作部分基建領域項目資本金。2019年6月，為加大專項債對重點領域和薄弱環節的支持力度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，地方政府專項債用途得以拓展。同年9月4日，國務院常務會議提出加快發行使用地方專項債。

根據地方重大項目建設需要，按規定提前下達明年專項債部分新增額度，確保明年初即可使用見效，並擴大使用範圍，重點用於鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。同時明確“專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”。彼時，國常會還明確，以省為單位，專項債資金用於項目資本金的規模佔該省份專項債規模的比例可為20%左右。

同年底11月27日，國務院發佈關於加強固定資產投資項目資本金管理的通知（國發〔2019〕26號），進一步完善投資項目資本金制度，適當調整港口等基礎設施項目最低資本金比例地方政府專項債可用作資本金並下調部分項目資本金比例後，地方專項債大有可為。

*二是地方政府專項債發行規模大。*今年疫情發生後，中央和國務院多次部署積極財政政策更加積極有為，明確增加專項債規模。3月17日召開的國務院常務會議要求，加快發行和使用按規定提前下達的地方政府專項債，督促加緊做好今年計劃新開工的4000多個重點項目前期工作，儘快實現開工建設。3月27日的政治局會議也提出“增加地方政府專項債券規模，加快地方政府專項債發行和使用”。3月31日，國務院常務會議上，確定再提前下達一批地方政府專項債額度，擴大有效投資。會議指出，要進一步增加地方政府專項債規模，抓緊按程序再提前下達一定規模的專項債，各地要抓緊發行，力爭二季度發行完畢。4月17日政治局會議表示，要積極擴大有效投資，實施老舊小區改造，加強傳統基礎設施和新型基礎設施投資。

在拉動有效投資方面，地方專項債無疑可發揮更大作用。目前，累計提前下達三批地方專項債，規模合計2.29萬億。2019年11月27日，財政部發布消息稱，近期提前下達了2020年部分新增專項債務限額1萬億元，佔2019年當年新增專項債務限額2.15萬億元的47%。今年2月11日，財政部提前下達2020年新增地方政府債務限額8480億元，其中專項債限額2900億元，加上此前提前下達的專項債限額1萬億元，共提前下達專項債限額12900億元。4月20日，財政部表示，擬再提前下達1萬億元地方政府專項債券額度。

財政部數據顯示，截至4月15日，全國新增地方政府債券發行規模同比增長26%。北京、天津、遼寧、寧波、安徽等15個地區已全部完成提前下達新增地方政府債務限額髮行工作。其中，各地發行新增專項債券11607億元，佔90%。

*三是專項債使用領域擴大。*雖然按照2019年9月4日國常會要求，提前下達的地方政府專項債不能用作棚改和土儲項目，但相較國常會明確的七大領域，地方政府專項債使用範圍已經拓展。財政部明確表示繼續重點用於國務院常務會議確定的七大基礎設施項目領域；同時對專項債的使用範圍方面作了調整，將城鎮老舊小區改造納入了專項債券的支持範圍。結合疫情防控和投資需求變化等適當優化投向，將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持；允許地方投向應急醫療救治、公共衞生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目。

*四是資金跟着項目走，投資撬動作用強。*提前下達的地方政府專項債，要先有項目儲備，要求專項債券的發行與使用應以業已確立並納入預算的項目為依據。目前各級政府的項目庫制度已經基本確立起來，為實現“資金跟隨項目走”提供了框架。資金跟隨項目走，撬動作用更強。財政部多次在新聞發佈會上透露，要擴大地方政府專項債券發行規模。今年受去年提前下達專項債額度，疫情導致穩增長壓力陡增，我國地方債發行規模大，進度快。

財政部數據顯示，截至4月15日，全國新增地方政府債券發行規模同比增長26%。北京、天津、遼寧、寧波、安徽等15個地區已全部完成提前下達新增地方政府債務限額髮行工作。其中，各地發行新增專項債券11607億元，佔90%。提前下達的專項債主要用於新建和在建項目建設；財政部預算司一級巡視員王克冰表示，按照國務院常務會議部署，各地發行的新增專項債券，全部用於鐵路、軌道交通等交通基礎設施，農林水利，市政和產業園區基礎設施等領域重大基礎設施項目建設。其中，用於新建項目4179億元、約佔36%，用於在建項目7428億元、約佔64%。按照專項債資金用於項目資本金的規模佔該省份專項債規模的比例可為20%左右測算，2.29億專項債可做項目資本金可達4580億元，考慮資本金比例，可以撬動四到五倍社會資金，撬動資金可達兩萬億元左右。

*五是發行期限長，與基建項目建設週期匹配合理。*長期債券佔比近九成；截至4月15日，全國新增地方政府債券平均發行期限15.8年，比2019年延長5.5年，與往年相比債券期限與其項目建設和運營期限更加匹配。其中，10年期及以上長期債券發行13532億元，佔86%，比2019年（47%）提高39個百分點。

*六是發行利率低。*經濟受到疫情衝擊、貨幣政策寬鬆，疊加海外避險需求帶動下，債市長牛。地方政府專項債發行利率逐月降低，其中，4月上半月平均發行利率為2019年以來最低水平，較2019年（3.47%）低33個基點。地方債的加快發行，帶動了擴大投資。

財政部表示按照國務院常務會議決定，目前，正指導各地儘快將專項債券額度對應到具體項目，組織做好債券發行準備工作，力爭5月底發行完畢。可以預見，隨着財政政策和貨幣政策齊發力，發改委基礎設施項目批覆加快，地方政府專項債發行提速，預計基建固投總額增長將在2020年2季度逐步改善，經濟增長將重回正增長區間。（作者系中國財政科學研究院博士後  鄭良海，上海電機學院商學院副教授 侯英）