新型城鎮化高質量發展提速

近期，中共中央、國務院相繼印發《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）和國家發改委《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱《任務》）兩份重要文件。在世界經濟風雲變幻，我國新型城鎮化深入推進的大背景下，這兩份重要文件的頒發具有深遠的戰略意義。其政策導向是通過深化改革，引導和推動勞動力、土地、資本合理有序流動，完善要素市場化配置，加快提升全要素生產率，推動新型城鎮化建設加快步伐向高質量發展。

一、以深化要素市場化改革促進新型城鎮化發展

*《意見》提出了深化要素市場化改革、促進區域協調發展、推動經濟發展向高質量轉變的要求。*明確了“五大要素”即土地、勞動力、資本、技術和數據對經濟增長的重要性，響應十九屆四中全會所提及的經濟發展新理念。而“重大要素”市場化改革的深化，將有助於推進要素的市場化配置，加快提升全要素生產率，推動新型城鎮化高質量發展。《意見》首次提及數據要素。從去年底中央經濟工作會議上提出的“大力發展數字經濟”到如今“加快培育數據要素市場”，可以看出數字經濟發展已經上升到國家戰略層面，對資源的優化配置將起到關鍵作用，也是推動經濟向高質量發展的重要組成部分。而數據要素市場的培育必將促進新型基建發展，其涉及七大領域，包括5G、數據中心、雲計算、工業互聯網、物聯網、人工智能、傳統基礎設施數字化改造，是新型城鎮化高質量發展不可或缺的核心內容和重要基礎。

長期以來，土地制度改革是“牽一髮而動全身的”，對經濟發展起到了重要的引領作用。《意見》將土地要素放在首位，並指出“建立健全城鄉統一的建設用地市場、城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責”。這意味着長期以來建設用地集中審批制度將進行改革，若如此則可能是歷史性的突破。與此同時，鼓勵盤活存量建設用地、深化農村宅基地制度試點改革，將進一步增強土地資源優化配置理念，具有很強的戰略導向性。不僅如此，土地資源優化配置有助於推動勞動力和資本在更高水平上流動，給大城市、都市圈和城市羣帶來源源不斷的要素資源。

破除户籍制度壁壘對新型城鎮化建設至關重要。《任務》提出的“深化户籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制，推動公共資源按常住人口規模配置”，是逐步消除城鄉二元體制、促進城鄉融合發展的關鍵舉措。《任務》明確要求增強城市集聚效應，完成户籍城市化目標，進一步消除大城市落户壁壘。比較去年文件來看，《任務》的要求又進了一步，提出要取消落户限制從100萬以下提升至300萬以下城市，並取消大城市郊區新户落户限制。《任務》強調要落實總體性目標，2020年要實現1億非户籍人口落户、户籍城鎮化率達到45%的目標。統計局數據顯示，截止2019年末，户籍城鎮化率已經達到44.4%，按照過去兩年平均增加1600萬人口來看，2020年實現目標沒有問題。

加快推進城鄉融合發展是新型城鎮化高質量發展的重要內容之一。《任務》要求更廣泛的推開農村集體經營性建設用地直接入市，啓動新一輪農村宅基地制度改革試點。這對增加農民收入、縮小城鄉收入差距，提高農村居民生活水平，激發內需潛力將起到重要作用，符合新型城鎮化高質量發展的基本要求。《任務》提出要加快引導工商資本入鄉發展，首次提及中央預算投資和國家城鄉融合發展基金在城鄉融合中所起的作用，以補缺傳統城市發展的“盲點”。農民加快步伐進城和工商資本入鄉發展，可以説是促進城鄉融合發展的大動力。未來需要進一步解放思想，加大改革力度，消除束縛這兩大動力運轉的因素，讓這兩大動力更好地發揮作用。其中的關鍵就是要深入推進土地制度改革和户籍制度改革。

總體而言，《意見》提出了兩個“加快”、兩個“推進”和一個“引導”的新型城鎮化高質量發展的思路，而《任務》則重在舉措和落實。改革開放以來支撐中國經濟發展的人口紅利逐步轉為慢變量，破除勞動力流動壁壘，加快培育數據要素和發展技術要素將作為重要的增量，推動土地和資本加快步伐向市場化邁進，將為“十四五”期間新型城鎮化高質量發展提供基礎性的重要支撐。

二、新型城鎮化高質量發展將呈現六大趨勢

在要素市場配置優化的基礎上，未來我國經濟轉向高質量的新型城鎮化時代將是大勢所趨。習總書記在去年年底《求是》雜誌上發表的《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟佈局》中提出“通過破除資源流動阻礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產要素自由流動並向優勢地區集中，提高資源配置效率”。結合中央文件和總書記的相關闡述，在《意見》和《任務》等相關政策文件的引領和推動下，未來新型城鎮化高質量發展將呈現一系列重要的發展趨勢。

*未來阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘將進一步被拆除。*其最重要的措施便是户籍制度的深化改革，以促成更高效的勞動力市場。過往的研究表明，發生在城市環境下的人力資本普遍增長，勞動參與率提高將帶來更高的勞動生產率。中國依然存在規模龐大的農村勞動力，伴隨着農村經濟體制改革和勞動生產率提高，農村人口轉城鎮市民的空間依然巨大，按照聯合國預測來看，假設到2030年中國常住人口城鎮化率達到70%左右，那麼未來十年新增城鎮人口約1.6億。全面、深入地推進户籍制度改革，是提高勞動參與率最有效的手段。《任務》將深化户籍制度改革放在重要位置，意味着未來户籍制度改革會加大力度持續向前推進，未來勞動力要素流動將變得更為便利和靈活，有助於推動生產要素在新的城鄉格局下實現再平衡，為新型城鎮化帶來持續不斷的動力。

*隨着人口進一步向優勢區域集中，大城市、城市羣人口集聚效應勢必進一步增強。*儘管中國擁有全球最多的特大型城市，但依據國際經驗，真正拉動國家經濟增長的往往是100萬-1000萬的大中型城市及其城市羣。與其他國家相比，尤其是與東亞經濟體相比，中國人口在大城市的集聚效應是不夠的。世界銀行的數據顯示，2018年人口超過百萬的城市羣中人口占國家人口的比例，中國僅為28%，遠不及日本（65%）、韓國（50%），人口聚集程度與日韓有較大差距。儘管中國人口眾多、幅員遼闊，人口聚集程度可能會相對低於日韓這類國土面積相對較小的國家，但無論如何不到30%是明顯偏低了。《任務》進一步明確了300萬以下城市將全面取消落户限制、推動300萬以上城市基本取消重點人羣落户限制，將加快破除制度壁壘，持續推動人口向優勢區域持續集中，城市羣和大城市的人口聚集效應將進一步增強；從而在未來一個時間段內，形成新型城鎮化高質量發展的不懈動力。

*人口更多流入要求大城市提升綜合承載能力。*在人口持續流入的大背景下，補短板、盤活存量資源成為傳統大城市未來發展的新路徑。疫情下，城市公共管理的諸多潛在問題逐漸暴露。城市建設已度過了修路、拆遷、蓋樓等相對粗放式發展的時期，政策供給將更多服務於新時期下的內生性需求。增量改革涉及公共衞生、公用設施和智慧城市建設，包括運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平台，加快養老保險全國統籌進度，增加普惠性學前教育，完善住房保障體系；對城市內進行舊區改造、開發“褐地”，提高土地使用率，建立符合高質量發展的新型城市商圈。未來大城市的綜合承載能力將會獲得持續提升。

*核心城市和重點城市將進入都市圈建設時代。未來都市圈同城化發展將成為重要趨勢。*縱觀全球城市化發展進程，都市圈的形成是中心城市與周圍地區資源要素雙向流動的結果，突出的特徵便是區域內通勤能力的大幅度提升。中國正處在製造業從特大城市、大城市向中小型城市擴散的階段，功能上側重於紓解核心城市的壓力。新時代都市圈建設需要破除不同行政轄區的行政管制，在交通基礎設施建設、醫療保障和教育資源等公共服務上滿足新進都市圈人羣的需求。都市圈建設將是未來財政預算支出和基建投資的新領域，相應地也會帶動部分配套的房地產需求。都市圈同城化發展要求不同區域行政管理上形成新的一體化機制，來適應都市圈發展，而不是讓舊體制繼續束縛其發展。

都市圈同城化建設理念的核心是集約化，是建立在要素自由充分流動和資源配置更加合理、市場競爭更加充分、成本相對更為低廉等基礎上，都市圈同城化建設較傳統城鎮化建設要來得效率更高。都市圈同城化發展不可避免地需要改變原有的城鄉“二元”結構問題，勢必推進城鄉融合發展。

*未來城鄉融合發展步伐將加快。*這一點《任務》中的表述顯得尤為突出。隨着户籍制度和土地制度改革的推進，土地確權及其交易屬性得到釋放，農村剩餘勞動力進城障礙將會減少；城鄉公共基礎設施建設配套實施推進，將促使城鄉結合地區間要素流動更為靈活，農村對工商業資本的吸引力也會上升。這必然有助於減少城鄉收入差距、促進城鄉融合發展加快步伐。

*“人地錢掛鈎”配套政策將逐步落地，重點在於改革建設用地體制和投融資制度。*這方面政策旨在盤活農村土地資源，藉助資本的力量，助力農業人口進城，為新型城鎮化建設提供新的勞動力和持續提升的消費需求。“人地錢掛鈎”的配套政策是改革開放以來第5次土地管理法的修改，也是城市增量土地供應的標誌性改革。重點城市所在地政府將獲得更多對土地供給的自主權，“因城施策”的基調將不僅限於房地產市場，未來建設用地將逐步擺脱“均分”的理念，向着人流、產業聚集的方向配置，中心城市和重點城市將會獲得較大的土地配置份額。城市投融資方式也將發生變革，將增強財政轉移支付能力，增加民生支出佔比，並藉助更多產業基金來撬動地方投資；擴大發行企業債、鼓勵開發性政策金融機構提供更多金融支持。“人地錢掛鈎”配套政策的落地將有力地提升要素配置水平，促新型城鎮高質量發展。

三、房地產市場發展新格局逐步形成

户籍管理制度、土地管理制度和財税金融制度改革的深化，必將對中國房地產市場產生巨大和深遠的影響。人隨資本和產業走，房地產則跟着“人地錢”走。新型城鎮化建設將逐步擺脱過去“人地分離，供求錯配”的時代特徵。新的要素配置方式和方向將推動房地產市場形成新的發展格局。

*人口流入加大勢必帶動大城市和重點城市羣房地產行業比重上升。*未來，土地供應與人口流動方向匹配程度將會上升。農地轉城鎮土地的推進系城市土地供給的增量改革，地方政府獲得更多土地資源的調配權是符合經濟規律的。自2003年以來，大量的建設用地指標配置給了人均GDP比較低，地處中西部的人口流出省份。國土資源部數據顯示，截止2016年，一線城市建設用地面積是2003年的1.69倍，二線城市比例為2.17倍，三線城市比例為2.20倍。而在過去的十年內，一線城市人口增長超過30%，是其他城市級別所無法比擬的。這是一線城市房價高企的重要原因。高質量城鎮化建設將扭轉這種供需錯配的問題。隨着要素管理體制的改革，大城市和重點城市羣將會獲得較過去要多的土地配置指標，相應的房地產行業佔當地GDP的比重有可能上升，房地產市場仍有良好的發展空間。

*經濟發展條件好的地區將承載更多產業和人口。*根據《意見》和《任務》兩份文件所揭示的發展規劃和政策制度安排，下一個十年，中國經濟將不僅限於長三角、京津冀和粵港澳大灣區三大經濟增長極，成渝、長江經濟帶、山東半島、黔中城市羣都可能成為勞動、生產要素流入的重點地區。而長江中游、中原、關中平原、哈長、北部灣等城市羣發展也極具潛力，房企將相應增強上述城市羣的佈局力度，其房地產市場仍將會有良好的發展前景。諸如大型搬遷安置區、重點城市羣城鄉結合部等區域的房地產業依然可能有不錯的生機。

*都市圈同城化建設將提供多元化土地供給方式，抑制地價和房價快速上漲。*隨着經濟結構改善和產業鏈調整，過往大城市產業迭代後留存下大量低效的土地，諸如老舊小區、老舊廠區、“工業鏽帶”等地塊，在新政下此類城市存量用地將增加流通屬性，為城市土地供給增添新的來源。尤其是都市圈同城化建設可能帶來更多存量土地的釋放。這將有可能較好地滿足當前缺乏足量新增土地建設用地指標的一線大城市的需求。允許更多大城市和重點城市周邊農村土地入市，將豐富都市圈土地供應體系；亦有助於農村地區實現本地化、城鎮化發展的需求，形成多元化土地供給新格局。

這種土地供給新格局的形成有助於核心城區房價過快上漲的基礎鬆動，為這些城市房價長期平穩運行做出貢獻。與房地產行業長期供需錯配問題對應的是房價。房產本身是商品。如果流通環節變得更加市場化，土地供給隨市場需求而動，則至少能夠滿足基本面供需平衡，房價上漲就失去了重要的基礎，“炒房”的基礎可能僅存在於貨幣化層面。在貨幣供應增速處於長期平穩或下行通道的背景下，非核心城區房價的非理性上漲概率就會大大降低。

新型城鎮化高質量發展離不開投融資體制多元化，優質房企融資前景將更為廣闊。《意見》和《任務》都提及了改革現有與房地產行業有關的金融體制，相應地未來房企融資方式也將發生變化。除了傳統商業銀行信貸支持以外，未來房企將更有條件的增加直接融資比例。從過往的經驗來看，如果宏觀調控收緊貨幣政策，絕大部分房企都將面臨融資壓力，這對房地產可持續發展增添了不確定性。而直接融資因市場化定價和來源多元化，更符合優質房企的需求。最近幾年債券融資逐漸成為房企新增融資的渠道，2019年房企在內地市場發行的公司債和ABS合計5400億元，僅佔全年開發資金來源的3%。未來在“擴大債券市場發展”的基調下，優質房企有望獲得更多、更便宜的資金來源，為新型城鎮化建設注入新的動能。

展望未來，基於改革深化後“人地錢”要素流動加快的趨勢，整個房地產市場流通、交易環節的活性將會增加，房地產行業在新型城鎮化建設下仍有良好的發展前景。最近2次土地市場改革的時間節點為2008年、2012年，政策出台後的12個月房地產銷售均出現明顯回升，不出意外的話2020-2021年房地產銷售也有可能重拾增長，進而房地產投資也會保持平穩較快增長。從中長期來看，要素管理體制的改革，將合理配置資源，提升勞動生產率，增加居民收入，擴大首次置業和改善性置換的需求。

作者簡介

連平 植信投資首席經濟學家兼研究院院長

馬泓 植信投資研究院高級研究員