中誠信劉茜、牛加莉：從政府採購看營商環境

*編者按：*世界銀行從2003年開始，對全球100多個經濟體的營商環境進行評分排名。從《2012年營商環境報告》開始建立了包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納税、跨境貿易、執行合同、辦理破產、僱傭員工11個一級指標在內的營商環境指標體系並沿用至今。在2019年10月發佈的《2020年營商環境報告》中，世界銀行表示在今年10月即將發佈的營商報告中，一級指標將由當前的11個增至12個，新增“政府採購”指標。中國誠信研究院參考世界銀行《2020年營商環境報告》，為讀者介紹新指標“政府採購”的相關內容。

一、指標定義與案例假設

世界銀行將政府採購定義為政府從私人公司購買商品和服務的過程。交通部門、基礎設施建設部門、教育部門是比較常見的購買方。

與其他11個指標一樣，為了保證指標數據在不同經濟體的可比性，世界銀行為政府採購指標制訂了假設下的標準化案例。標準化案例包括對採購單位、投標公司、採購合同和採購流程的假設。

建築項目在大多數經濟體的政府採購中最為常見，故選擇建築項目採購案例作為指標的標準化案例。據世行統計，建築業在全球的平均產值約2萬億美元，佔大多數國家國內生產總值的5%-7%。考慮到建築行業的規模及其在經濟體發展中的重要作用，在建築項目採購過程中的腐敗行為將產生更嚴重的影響，貪污腐敗所產生的成本可能達到合同金額的一半以上，在部分發展中國家，所造成的時間和預算的超支甚至達到135%。

二、考察政府採購指標的原因

據世界銀行統計，政府採購金額可佔各國經濟體國內生產總值的10%至25%不等，一些發展中國家每年在政府採購上的支出超過8200億美元。然而，多達20%的合同金額可能會因賄賂、腐敗而被損失。歐洲議會最近的一項研究表明，腐敗每年會給歐盟造成50億歐元的損失。

因此，有效的政府採購對於各國政府實現可持續發展至關重要。在許多經濟體中，政府公共部門是最大的買家，因此，提高政府採購效率，可有效推動經濟增長。

在發展中國家，中小企業貢獻了33%的國內生產總值和45%的就業，在發達國家中，中小企業對國內生產總值和就業率的貢獻高達64%的62%。政府可以出台相關政策以促進中小企業在政府採購領域的參與度，對扶持中小企業發展、促進就業產生有利影響。

政府部門還可以通過政府採購來推動其他政策目標。如，各國政府可通過購買在科技研發方面的產品和服務或對科研企業制定優惠條款來推動科技創新。

三、政府採購流程及指標考察內容

世界銀行政府採購指標考察的是企業獲得一項道路鋪設採購合同的整個過程中所用的程序和時間，指標還將進一步考察經濟體中規範政府採購的法律框架。

政府採購程序一般包括：1需求與預算編制；2招標；3標書收集；4公開評審；5授標與簽約；6合同修訂；7開發票與付款。

四、各經濟體政府採購差異化的做法和表現

在韓國，取得一項簡單的公路相關採購合同需161天，在智利則需要15個月。世界銀行研究顯示，各經濟體在政府採購各個環節的執行效率都存在較大差異。

需求和預算編制是政府採購項目順利進行的基礎。各經濟體對項目資金需求的評估方法及採取的預算政策各有不同。在中國香港，政府部門會在採購之前通過市場調研等方式對項目成本進行較為嚴謹的評估，以確保採購方案的科學性並做出合適的預算撥款。在玻利維亞和黎巴嫩，政府部門則未制定對成本估算的明確規則。

對於政府採購的預算政策，包括西班牙在內的一些經濟體對採購項目的預算撥付做出了較為嚴格的規定，政府部門甚至需要出具資金證明以保證預算可以順利撥付，一些經濟體如波蘭則不需要對採購項目進行預算計劃。

缺少科學性的需求和預算評估會造成資金浪費、款項無法順利撥付等後果，對後續的項目進展造成不利影響。

招標、評標和授標是政府採購的核心環節，其中又可詳細劃分為公佈招標信息、提交標書、開標、公開評審和授標、簽訂合同、批准開工等環節。在韓國，進行這幾項程序大約需花費四個月的時間，而在希臘需要一年。各經濟體在每一環節上的執行效率都存在很大差異。對標書公開評審後確定中標公司這一程序在中國大約需一個月，在黎巴嫩，此程序需花費六個月的時間來進行。

在工程開始後，採購部門和投標公司往往會對合同進行修改，在某些情況下甚至會進行多次修改，重新談判和不斷修改合同會嚴重影響工程進度，高效的經濟體可以在三週內解決此類問題，但某些經濟體出現此類情況甚至會導致工程拖延將近兩年；而在發票開具和款項支付環節，缺少嚴格監管規定的經濟體常常會發生腐敗和賄賂情況。

五、面臨新挑戰，中國已做好準備

今年的營商環境評估對中國提出新的挑戰，而中國已提前佈局，做好迎接挑戰的準備。在政府採購領域，中國已於2019年出台《關於促進政府採購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）、《關於印發〈工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案〉的通知》（發改辦法規〔2019〕862號）等文件，對標世界銀行營商環境指標中的政府採購指標，對優化營商環境提出明確要求。《優化營商環境條例》（國令第722號）也在招標投標和政府採購領域做出相關規定，推動招標投標和政府採購更加公開化、透明化。

上海、北京作為優化營商環境改革先行城市，不斷完善政府採購相關制度建設，實施系統改革。

北京2019年5月發佈《關於深化招投標領域“放管服”改革優化營商環境的通知》（京發改〔2019〕691號），按照“減環節、減時限、減成本”和“增強公開透明度和擴大市場開放度”的原則，對採購領域提出了系列改革措施。

上海營商環境3.0版改革提出“規範招標流程、向未中標企業書面告知原因、落實中標結束後十天內簽署合同”等內容，通過改革提升政府採購的效率和透明度。

2020年我國營商環境建設面臨着新的挑戰，營商環境改革將邁入嶄新階段，優化營商環境只有進行時，沒有完成時。我國將對照國際標準，持續打造一流營商環境，推動經濟高質量發展。

參考文獻：

The World Bank Group. Doing Business 2020:ComparingBusiness Regulation in 190 Economies.https://www.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business-2020.

*作者簡介：*劉茜，中國誠信研究院院長助理、中國誠信社會信用大數據事業部業務總監；牛佳莉，中國誠信研究院助理研究員。