劉明禮：危機會倒逼歐洲一體化躍升嗎

歐洲一體化歷來是在危機中前進的。兩場世界大戰讓歐洲滿目瘡痍，歐洲人痛定思痛，選擇以一體化的方式實現歐洲的和平與繁榮。冷戰結束後，歐洲為應對地緣政治格局的劇變，穩定周邊，加快了擴大進程。此次新冠疫情被歐洲領導人廣泛認為是“二戰後最嚴峻挑戰”，這次危機會不會再次將一體化進程推向新的高度、甚至向聯邦的方向發展呢？

5月27日，歐盟委員會出台一份備受關注的歐盟經濟復甦方案，名為《歐洲的關鍵時刻：修復併為下一代做好準備》，計劃以歐盟為擔保，從市場募集高達7500億歐元資金，這比此前德國和法國建議的5000億歐元還高出50%。這一方案來之不易，可以説衝破了一個重要禁忌，就是成員國間的轉移支付或者債務共擔問題，此前在債務危機期間歐盟也沒能做到這一點。疫情發生後，南歐等一些國家曾建議發行“新冠債券”，實質也是債務共擔，但沒能得到德國的支持。此次在德法的倡議下，復甦基金方案得以出台，顯示德國的態度發生“歷史性轉變”。而德國態度轉變顯示出的，則是這次危機對於歐洲經濟的衝擊過於嚴重。2020年歐元區GDP將衰退接近8%，財政赤字將從2019年的0.6%飆升至8.5%，公共債務比例將從2019年的86%攀升至103%。

財政政策的統一對於歐盟來講，尤其是歐元區的運轉，至關重要。歐債危機已經充分暴露了“單一貨幣、不用財政”的制度缺陷，危機後歐盟在這方面雖然有一些改善，但總體看進展有限，比如上次危機後出台的歐洲穩定機制，在這次危機中幾乎沒能發揮作用。此次復甦基金第一次嘗試實現債務共擔，可以説是向財政聯盟方向邁出的重要一步，可能為未來走向聯邦奠定基石。在德法的提議公佈後，英國《金融時報》也將此與美國建國時的“漢密爾頓時刻”相提並論，可見財政統一對於歐洲一體化的重要性。

這一方案雖然意義重大，但就其實施前景看，還不能過於樂觀。

第一，“節儉四國”的態度還需要轉變。方案要落實，必須要歐盟27個國家全部同意。荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥這些財政相對富裕的國家，對於轉移支付的擔憂不難理解，不論哪個國家，要向其他國家轉移財富，都要面臨國內政治壓力。而且，這些國家並非是德國那樣需要發揮引領作用的大國，同時也沒有德國那樣願意通過經濟融合贏得其他國家信任、支持的政治意願，在轉移支付方面動力不足。

第二，方案附帶條件能否被接受。從目前的情況看，即便方案能夠被“節儉四國”所接受，附帶一定的條件恐怕難以避免，援助接受國的經濟體制、政策都可能受約束，這些條件有時在接受國看來是國家主權的喪失，甚至是“羞辱”。疫情期間，意大利等國不願向歐洲穩定機制求助，也正是因為如此。如復甦基金的條件過於苛刻，導致資金難以落實，流於形式，起不了實質作用。

第三，德國國內政治生態如何變化。默克爾決定和馬克龍提議復甦基金的確需要很大的政治勇氣。從德國國內政局看，默克爾領導的聯盟黨支持率呈現趨勢性下滑，新崛起的“選擇黨”已經是聯邦議會第三大黨，該黨明確反對轉移支付。在歐洲民粹主義盛行的今天，聯盟黨是否會在2021年大選中進一步下滑，的確值得擔憂。如果“選擇黨”進一步坐大，對德國歐洲政策的掣肘也會更明顯。

第四，中東歐國家態度如何。此次復甦基金的主要救助目標是受新冠疫情衝擊最嚴重的成員國，主要是南歐國家。而以往的歐盟預算中，中東歐國家是主要受益者，此次恐怕難從中獲得較多資金，而且還可能要按比例分擔債務。波蘭、匈牙利等一些中東歐國家近年來本就與歐盟機構和歐盟大國在法治等問題上矛盾不斷，此次復甦基金會不會帶來新的隔閡也有待觀察。

第五，復甦基金是臨時方案還是機制性設計。此次方案是作為2021-2027年預算的一部分，這意味着，即便規劃落實，也有可能隨着疫情過去和經濟恢復，在以後的預算年度不再做這樣的規劃，這意味着歐盟財政制度回到從前，並沒有出現機制性調整，對一體化的推動也是“暫時的”。

總體看，復甦基金的提出顯示出歐洲的主流認識到，危機下只能向更深程度的一體化方向發展，但目前只能説是歐洲向這個方向邁出了“一小步”，方案的落實以及財政趨同將是複雜和長期的過程，難以一蹴而就，而距離“歐洲聯邦”恐怕就更為遙遠。（作者是中國現代國際關係研究院歐洲所副所長）