【北大經院兩會筆談】鄭偉：以保促穩，留得青山贏未來

今年政府工作報告篇幅為改革開放40年來最短，但是“民生保障”的分量更重，凸顯了在統籌推進疫情防控和經濟社會發展的背景下民生保障的重要性。

政府工作報告共有八個部分，不僅在第一部分工作回顧和第二部分工作總體部署中強調民生保障，而且在後面六個具體部分都談到了民生保障的相關內容。比如，加大減税降費力度，今年繼續執行下調企業養老保險費率等制度；前期出台六月前到期的減税降費政策，包括免徵中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費等，執行期限全部延長到今年年底。又如，推進要素市場化配置改革，強化保險保障功能；突出民生導向，推動消費回升，通過穩就業促增收保民生，提高居民消費意願和能力，發展養老服務；堅決打贏脱貧攻堅戰，強化兜底保障，着力抓好農業生產，保障重要農產品供給。再如，促進外貿基本穩定，擴大出口信用保險覆蓋面。

政府工作報告第八部分“圍繞保障和改善民生，推動社會事業改革發展”，更是以專門篇幅闡述政府在民生保障方面的工作思路，提出加強公共衞生體系建設、提高基本醫療服務水平、加大基本民生保障力度等內容。具體舉措包括：居民醫保人均財政補助標準增加30元，開展門診費用跨省直接結算試點；上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準；擴大失業保險保障範圍，將參保不足1年的農民工等失業人員都納入常住地保障；等等。應當説，這裏的每一項舉措都緊扣民生保障，直擊大家關心的熱點問題。

政府工作報告之所以強調民生保障，筆者理解其內在邏輯包括：其一，民生保障是經濟發展的題中應有之義，我們推進經濟發展的“初心”就是要不斷滿足人民對美好生活的嚮往，增強人民羣眾的安全感、獲得感和幸福感，所以民生保障在政府工作全局中佔有十分重要的地位。其二，民生保障與經濟發展之間存在十分密切的關係，具體表現在兩個方面：一方面，經濟發展是民生保障的基礎，好的經濟發展能夠支撐好的民生保障，如果沒有經濟發展，民生保障就成了無源之水、無本之木，皮之不存，毛將焉附？另一方面，民生保障也是一種“經濟調節器”，適度民生保障可以更好地促進經濟發展，尤其是在經濟衰退的形勢下，民生保障不僅可以消除民眾恐懼、安定人心，而且對於拉動消費和刺激經濟復甦也具有重要作用，具有一定的逆週期調節功能。政府工作報告提出的“以保促穩”，實現良性循環，反映的也是這個“經濟調節器”的理念，正所謂“留得青山，贏得未來”。

結合政府工作報告民生保障相關內容，筆者提出三點思考和建議。

第一，高度關注社會保障“短板”，關注新業態從業人員社會保障缺失問題。

經過多年的發展，我國社會保障覆蓋面大大擴展，養老保險和醫療保險的參保覆蓋情況較好，但是工傷保險和失業保險覆蓋面相對有限。

2019年末，參加工傷保險和失業保險的人數分別為25474萬和20543萬，分別占城鎮就業人員（44247萬）的57.6%和46.4%，這意味着一半左右城鎮就業人員未被工傷保險和失業保險覆蓋。如果看農民工的數據，則覆蓋率更低。2019年末，參加工傷保險的農民工8616萬，佔農民工總量（29077萬）的比例為29.6%，這個比例在2014年是26.2%，五年僅提高3.4個百分點。農民工參加失業保險的比例數據，2014年是10.5%，後來國家統計局就沒有持續披露了。大量城鎮就業人員和農民工沒有參加工傷保險和失業保險，其中一個重要原因是就業形態出現新變化，新業態從業人員數量龐大且不斷增長。

針對就業形態的新變化，我們應當高度關注新業態從業人員社會保障缺失問題，積極開展新業態從業人員職業傷害保障試點，擴大保障覆蓋面；同時，探索將更多農民工納入失業保險的有效機制。

第二，充分發揮保險機制的作用，促進“民生導向”的消費和投資增長。

政府工作報告提出“實施擴大內需戰略”，作為一個幅員遼闊的人口大國，我國內需潛力大，在健康、養老、長期護理等生活服務業領域，有大量需求尚未釋放或尚未滿足。這裏既有需求側的原因，也有供給側的原因。引入保險機制，在供需雙側都能起到重要的助推作用。

2019年12月銀保監會發布《關於推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》，2020年1月銀保監會等十三部門聯合發佈《關於促進社會服務領域商業保險發展的意見》，要求發揮商業保險在保障民生、促進消費和拉動內需等方面的重要作用，並且在健康、養老、長期護理等領域提出了許多具體意見。此外，2020年初，新冠疫情突襲，有地方政府快速反應，通過保險機制助力疫情防控與復工復產，積累了一定的經驗。理論和實踐表明，保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段，是推進國家治理現代化的重要工具，近年來保險促進內需增長的一系列政策和做法值得認真研究、評估和總結。

在實施擴大內需戰略的背景下，我們應當充分發揮保險機制的作用，有效緩解需求側和供給側的後顧之憂，持續釋放供需雙側的潛力，促進“民生導向”的消費和投資等內需增長，使提振消費與擴大投資有效結合、相互促進，推動經濟發展方式加快轉變。

第三，持續提高農業保險保障水平，保障三大主糧等重要農產品供給。

農業保險是一國進行農業風險管理的重要工具，也是世貿組織允許各國支持農業的一項“綠箱”政策。2007年以來，在相關政策支持下，我國農業保險市場快速發展，已成為世界第二大農險市場。

但同時應當看到，我國農業保險的保障水平十分有限。目前我們的農業保險保障水平以種子、化肥等直接物化成本為主，不包括地租和人力等成本，不是完全成本。比如稻穀、小麥、玉米三大糧食作物的保障水平大約每畝400元，僅佔生產成本（每畝1000元以上）的40%左右。若跟發達國家保障“收入”的標準相比，則保障水平差距更大。在這樣的背景下，我們應當持續提高農業保險保障水平，從保“直接物化成本”擴展到保“完全成本”和保“收入”，同時防範自然災害和市場變動的雙重風險，促進農户收入穩定，更好發揮農業保險對“三農”發展的支撐作用，有效保障三大主糧等重要農產品供給，把14億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

作者簡介：鄭偉，經濟學博士，北京大學教授，博士生導師。現任北大經濟學院風險管理與保險學系主任、北大中國保險與社會保障研究中心（CCISSR）秘書長、北大經濟與管理學部學術委員、北大經濟學院學術委員會副主席等。兼任中國保險學會常務理事、中國社會保障學會理事及養老金分會副會長、中國勞動和社會保障科學研究院特約研究員、國際學術期刊《Geneva Papers on Risk and Insurance》編委等。主要研究領域：風險管理與保險學、社會保障。