【北大經院兩會筆談】金田林：中國新型城鎮化的新起點、新挑戰與新因應

2019年，中國常住人口城鎮化率首次超過60%，提前1年完成《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》規定的城鎮化水平目標，即到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，標誌着中國城鎮化邁入新階段。因此，綜合研判中國新型城鎮化的新起點，全面分析中國新型城鎮化的新挑戰，嘗試提出中國新型城鎮化的新因應，對於形成經濟增長新動能，推動經濟結構與區域佈局優化，具有重要意義。

一、中國新型城鎮化的新起點

*城鎮化基礎更加雄厚，人均國內生佔總值首次超1萬美元，有望成為全球最大單一市場。*根據國際發展經驗，當一個國家的人均GDP達到1萬美元，將伴隨着中等收入羣體持續擴大與消費升級趨勢加快。2019年中國人均國內生產總值達到10234美元，首次站上1萬美元台階。這預示着，中國的中等收入羣體規模和消費結構趨勢將進入一個持續擴大與優化的通道，有望取代美國成為全球最大的單一市場。超大規模市場將有力實現中國經濟動力的內生化、產業與技術的加速迭代化與價值鏈位勢的高端化，為中國新型城鎮化提供強有力的基礎條件。

*城鎮化動力後勁充足，工業化已經基本實現，數字經濟為代表的新經濟蓬勃發展。*工業化是城鎮化的動力之源，城鎮化是工業化演進升級的基礎。2019年，中國非農產業增加值佔國內生產總值比重達到92.9%，製造業增加值連續十年穩居世界第一，工業化基本實現。從新經濟看，2018年，中國數字經濟規模達到31.3萬億元，居全球第二位。聯合國《2019年數字經濟報告》顯示，全球數字經濟由美國和中國共同領導，這兩個國家佔了區塊鏈技術相關專利的75%，全球物聯網支出的50%，以及全球公共雲計算市場的75%以上。新型工業化的深度發展，為中國新型城鎮化提供後勁十足的直接動力。

*城鎮化空間出現變化，都市圈建設揭開帷幕，以中心城市為代表的大城市重要性凸顯。*近年來，中心城市在新型城鎮化扮演了重要角色，引領中國城鎮化加速推進。根據恒大研究院的測算，2011-2016年，一二三四五線城市常住人口的增長率分別為1.5%，1.3%、0.8%、0.6%和0.2%。2019年，國家發改委出台《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，各地聞風而動，已有南昌、杭州、鄭州等地陸續推出都市圈規劃。美國和日本的經驗表明，城鎮化率從60%左右提升穩定到80%的階段時，城鎮化率幾乎完全由“大城市化率”提高推動。都市圈建設的穩步推進，將為新一輪中國新型城鎮化提供廣闊空間。

二、中國新型城鎮化的新挑戰

*農民工年齡結構不再“年輕”， 城鎮化重要主體遷移意願下降。*根據國家統計局發佈的《2019年農民工監測調查報告》，2019年農民工總量達到2.9億人，平均年齡為40.8歲，相比2008年的34歲，有較大幅度上升。30歲以下的“新生代”農民工比例大幅下降，從2010年的42.4%下降到2019年的25.1%，農民工年齡結構“年輕化”優勢逐步消失。特別值得注意的是，本地農民工平均年齡45.5歲，外出農民工平均年齡為36歲，兩者相差接近10歲，而前者50歲以上所佔比重為35.9%，後者50歲以上所佔比重為13%，兩者相差22.9%。這表明，隨着年齡的增長，未能落户的農民工遷移意願明顯下降。

*片面追求產業結構“高級化”，城鎮化與工業化不協調風險上升。*從美國和日本工業化巔峯時的城鎮化數據來看，美國為1956年39.1%的工業化率搭配67.8%的城鎮化率，日本為1970年的46.7%工業化搭配71.9%的城鎮化率，工業化率頂峯時城鎮化率都達了67%以上。中國工業化巔峯出現在2006~2011年期間，為47%±0.5%區間，此後工業增加值一路下降，而彼時的城鎮化率經歷了從43.9%到51.27%的快速增長，但橫向對比日美，城鎮化仍大幅落後於工業化進程。針對於此，一種頗具代表的觀點與實踐認為，城鎮化大幅落後的主要原因在於服務業發展不足，就業供給不足，因此要進行產業結構“高級化”，大力發展第三產業。事實上，城鎮化滯後的主要原因是工業化質量不高，帶動服務業發展的能力不強，而並非簡單的工業佔比過高。將城鎮化滯後歸因於服務業發展不足而“去工業化”，無疑是“緣木求魚”與“飲鴆止渴”，大幅增加城鎮化和工業化不協調的風險。

*疫情衝擊下城鎮化道路爭論又起，質疑建設大都市圈之聲不絕於耳。*年初的新冠肺炎疫情爆發，以武漢為代表的一批特大城市相較於三四線乃至廣大鄉村地區，疫情相對嚴重。關於“大城市化和小城鎮化”的城鎮化道路爭論又一次此起彼伏，質疑建設大都市圈的聲音一時甚囂塵上。事實上，儘管大城市或許會在疫情初期“受災較重”，但大城市雄厚的工業基礎、高效的物流信息流運轉體系、強有力的治理體系與能力、充足的公共服務供給都為抗擊疫情提供了堅強的物質與組織保障，從而令我國能在短短四十天內便成功控制住疫情。誠然，大城市高密度人口環境下的風險無法避免，但用一次前所未有的全新病毒來否定城市發展規律，質疑大城市發展的必要性，則並不可取。

三、中國新型城鎮化的新因應

“大力提升縣城公共設施和服務能力”，創造農村剩餘勞動力轉移的各項條件，增強城鎮化主體的遷移意願。 2018年第一、二、三產業就業分別為2.0億、2.1億、3.4億，佔比為26.1%、27.6%、46.3%，仍有大量農村勞動力有待轉移。2019年，在本地務工的農民工平均年齡45.5歲，其中50歲以上所佔比重為35.9%。今年《政府工作報告》提出，“加強新型城鎮化建設,大力提升縣城公共設施和服務能力,以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。”，將為中國新型城鎮化補上縣城發展不足的短板，為50歲以上返鄉就業的農民工創造“市民化” 的各項條件，增強農民工落户意願，為持續推動新型城鎮化提供保障。

“加強新型基礎設施建設”，推動工業化、信息化與數字化“三化”融合，夯實新型城鎮化的動力基礎。“新基建”是搶抓第四次工業革命機遇的基礎條件，是挖掘新型城鎮化新動能的必要條件。同時，仍要高度關注某些地區“工業化”發展不充分的“歷史遺留”問題，夯實新型城鎮化動能的“基本盤”。因此，各地區要因時因地制宜地“補歷史欠賬”與“增新基礎設施”，明確“補短”是基礎環節，必須優先配置；“增新”是昇華條件，選擇重大設施先行突破，從而推動工業化、信息化和數字化“三化”深度融合，夯實新型城鎮化動力基礎。

*“發揮中心城市和城市羣綜合帶動作用”，推動現代化都市圈紮實建設，拓展新型城鎮化的增長空間。*不論是先行工業化國家的城鎮化經驗，還是近年來我國新型城鎮化的重要實踐，都表明以中心城市和城市羣為主體的城鎮化將是新一輪城鎮化的“主戰場”。因此，以現代化都市圈為核心，補充中心城市和城市羣之間的空間尺度鏈條缺失，具有重要意義。根據中心城市和城市羣發展水平，加快分層分類精準制定現代化都市圈規劃，儘快補齊中心城市發展短板，舒暢中心城市發揮帶動作用的機制路徑，大幅提升中心城市的綜合承載力，將能夠有效拓展新一輪新型城鎮化的增長空間。

隨着《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》於今年到期，中國新型城鎮化的第一階段成功收官。站在新的歷史起點，又遭遇人類“百年一遇”的重大公共衞生危機，中國新型城鎮化面臨諸多挑戰，但雄厚堅實的物質基礎、堅強高效的統一領導、人民對美好生活持之以恆的嚮往以及新技術、新模式與新業態的星火燎原，都為新一輪中國新型城鎮化提供了優越條件。中國新型城鎮化必將在持續不斷地改革發展中走上高質量發展道路，為中國現代化提供強大支撐。

*作者簡介：**金田林，*經濟學博士，北京大學應用經濟學博士後，北京大學中國都市經濟研究基地助理研究員，參與多項國家級和省部級課題，在國內外核心期刊發表論文十餘篇，主要研究方向為空間政治經濟學、都市圈經濟與區域經濟等。