毛壽龍:美國警務改革，治標不治本

黑人喬治·弗洛伊德死亡事件引發的全美抗議浪潮仍在持續，關於警察暴力的爭議熱度不減，明尼阿波利斯市日前已投票要解散警察局，多個地方甚至國會都開始提出要對警察制度進行改革。美國警察制度是否會由此發生根本性轉變？

從警務國際比較的角度來説，美國警察的暴力程度在警察治理能力比較現代化的國家裏應該是最高的。近年來，隨着美國暴力犯罪和團伙犯罪增多，警察培訓項目中增添了不少軍事化內容，尤其是一些特種部隊手法，這些提高了警察在處理暴力犯罪時的能力，但也容易引發暴力濫用問題，招致一些普通民眾的不滿。可以説，美國社會對於警察暴力的不滿情緒一直處於積攢狀態。

現在，美國各個方面，從聯邦政府到地方議會，都在設法尋求適當的警務體制改革方案。總結一下，警務改革的建議，主要集中在如下幾個方面：

第一種是解散警察局，重組不具有種族歧視的警察隊伍。這個方案並不是這一次抗議中才產生的，之前一直被認為是極端或者激進的方案，但在這次抗議浪潮中獲得不少支持。實際上，這個方案的可實行性並不算太高。

一方面，警務工作雖然是勞動密集型的，但其所涉及到的法律和執法行動的專業知識，還是具有相當門檻的，真要完全遣散原來的警察隊伍，要找到這麼多具有警務工作專業知識和技能的人，不是那麼容易的事情。如果只是形式上解散，然後審查一下這些警察的行為，把有不良記錄的警察開除，那只是小改，不可能真正解決極端改革方案所要解決的問題。現在，只有明尼阿波利斯市議會決定解散警察局，但如何替代現在的警察局，還沒有詳細方案，這可能是目前局面下的一個政治性措施，並不是有可操作性的行政方案。

第二種是不解散警察局，但撤掉或者減少對警察局的預算。這個方案目前也得到一些抗爭者的支持，但從長遠來講可能會對法律和秩序造成破壞。做個未必恰當的比較，一定意義上講，警察和有些黑社會在維護秩序上可能有相同的功效。但警察和黑社會的區別是，警察不靠自己掙錢，是通過政府財政得以獲得所需要的資金，而黑社會提供秩序靠的是敲詐勒索，或者收取保護費。如果警務工作預算不足，那麼警察很可能會傾向於類似收保護費的方式來獲得資金維護法律與秩序，或者警察服務能力會降低，該地區法律與秩序不能得到很好維護，從而讓一些人轉向黑社會尋求保護。這顯然是想通過削減或者取消警務預算的改革者所不願意看到的。

第三種是通過立法等手段針對性地制約警察暴力行為。這些方面的改革方案目前比較細碎。如有人建議，加強新錄用警察的背景調查，只要有不良行為記錄，就不得錄用。這顯然是比較理性的建議，但從效果來説，現在實際上基本都是這樣做的，重新強調這一點，對於減少現任警察的暴力傾向和水平，其實並無直接意義。還有人建議，通過立法規定禁止警察針對和平的示威抗議者使用催淚瓦斯和橡皮子彈。這是針對這次抗議中警察用催淚瓦斯和橡皮子彈鎮壓示威抗議者做法的，與平時警察暴力行為傷害無辜公民的事情，其實並沒有直接的相關性。還有國會議員近日提出“停止軍事化執法部門法案”的議案，嚴格限制警察過度配備槍支、彈藥等武器。

在筆者看來，警務改革的核心還是在各個秩序維度提升警察維護法律與秩序的功能：     

在專業秩序層面，要強調警察的專業能力。任何改革，無論是進行組織調整，削減預算，還是規範警察行為，都不能降低警察維護法律與秩序的專業知識和技能水平，而是要能夠加強。

在社會層面，現在美國警務的確越來越專業化，反恐防暴方面能力有很大的提升，但與社會秩序的距離也因此越來越遠。在這個方面，其實有很大的改革空間。一方面，警察要深入社區，和社區加強法律與秩序方面的合作，另一方面，社區也需要有自身的業餘警務，也就是類似於中國保安那樣的秩序力量。只有這樣，警察才能在提升專業水平的同時，不至於與社會脱節，社會也不會過分依靠警察力量來維護秩序。

在筆者看來，現在，美國警務改革困難的最大問題還不在專業和社會秩序層面，主要在政治社會秩序層面。美國政治社會秩序層面，無論是心靈秩序還是行為秩序，都存在嚴重的種族歧視，如果種族歧視問題得不到緩解或者消除，那麼警務改革，在專業層面無論如何改革，實際效用可能都很受限。（作者是中國人民大學公共管理學院教授）