【北大經院兩會筆談】袁誠：“特殊轉移支付機制”的啓示與挑戰

根據今年《政府工作報告》和《財政預算報告草案》，中央財政將新增1萬億元赤字規模和1萬億元抗疫特別國債，總計2萬億元資金全部轉給地方。同時，中央對地方轉移支付中，新增設立了特殊轉移支付，作為一次性財力安排，用於支持地方落實“六保”任務，重點用於保基本民生、保基層運轉、公共衞生體系建設、應急物資保障體系建設以及應對下半年不確定因素等。這筆資金將直達市縣基層，惠企利民，決不允許截留挪用。

本次“特殊轉移支付機制”的建立是在嚴峻的新冠疫情之後，為恢復經濟民生所採取的應急性、補充性和創新性的轉移支付手段。作為新增設立的機制，特殊轉移支付的資金直接由中央到達市縣，採取了完全不同於《預算法》所規定的由上往下逐級撥付的流程。雖然具體的操作辦法和管理方案目前還沒有出台，但從中我們看到了“特殊轉移支付機制”帶給我國預算管理新的挑戰和新的理念，而這些挑戰和理念很可能成為今後我國轉移支付體系未來改革與完善的方向。

2018年1月，國務院發佈了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確將義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衞生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類18個事項納入中央與地方共同財政事權範圍，並根據公共服務均等化的客觀要求規定了中央與地方的經費分擔比例。今年年初突如其來的新冠肺炎疫情給國民經濟帶來嚴重衝擊，前所未有的減税降費力度，也給地方財政帶來巨大壓力。為保障和實現基本民生的穩定與改善，給與提供基本公共服務主體單位的基層政府必要與迫切的財政支持，“特殊轉移支付機制”的出台應該説並不特殊，它是2018年《改革方案》在特殊時期的落地與繼續。

雖然“特殊轉移支付機制”是一項應急性的補充性的政策，但它所高亮突出的中央政府保民生的底線理念，所強調與強化的地方政府為民生服務的職責要求，將成為今後地方政府履行其事權、財權的基本出發點和主要方向。很長一段時間裏，地方政府為經濟服務，為招商引資服務表現出的強烈偏好，儘管這對地方經濟的發展產生了一定積極的作用，但是置後為民生的服務，為人民的服務，則是目標和手段的倒置，必然損害地方經濟社會的長期發展目標。本質上，對公共教育、公共醫療的投入、對就業的扶持、對低收入人羣的救助，是對當地人力資本、健康資本、信任資本的投資。社會民生是國家的基本盤，是一個地區實現真正小康目標所必需的保障條件。通過“特殊”轉移支付機制的實行，將有助於地方政府更好地將基本公共服務置於首位，直面民生保障的迫切訴求。

不可否認，在特殊時期首次出台的“特殊轉移支付機制”，如何在現實中得到全面的貫徹與執行，真正讓基層羣眾、中小企業受惠於斯，是各級政府面臨的一個實際挑戰，而且這個挑戰並沒有現成的答案可以複製。

首先，我國自分税制以來實行的是從中央到省、市、縣、鄉鎮的五級預算管理體制，本次“特殊轉移支付機制”經費的撥付要越過省級，從中央直達333個地級行政區和2845個縣級行政區，撥付通道如何建立？額度分配的公式如何確定？特別是，轉移支付資金到達市縣後，又將通過什麼通道直接到達目標人羣和企業手中？自疫情以來，給中低收入人羣以及步入困境的中小企業發放補助金的呼聲和討論一直非常熱烈，但真正大規模有效實施的項目和案例卻不多見。絕大多數地方政府在現金髮放和有條件消費券發放之間都選擇了後者，而後者通常設置複雜的申請程序和使用條件，阻礙了低收入羣體的最終受益。地方政府作出這樣選擇的原因一是由於刺激經濟、服務經濟的主導意識所致，二是從基層政府通達補助目標人羣賬户的通道沒有很好的建立。2019年我國月薪收入未達個税起徵點5000元的工薪人口占比超過80%，全國中低收入人口中有4333.5萬人納入城鄉低保系統，剩下為數不少的貧困家庭和人口的就業、收入、消費情況並沒有登記建檔。他們很可能是疫情之下最需要幫助的羣體，但救助款項很難精準到位。大數據時代，儘快建立完善的收入、就業、社會保險信息系統，是實現特殊轉移支付精準發放，減少救助資金的錯配率、漏配率的重要“基礎設施”與“配套工程”。

其次，地方政府存在的對生產性公共支出的強烈偏好，對實施減税降費、民生項目的動力不足，可能會導致特殊轉移支付被挪用，其目標被扭曲。這樣的擔憂並非空穴來風，公共經濟學中的“粘蠅紙效應”就是對各個國家普遍存在的這一現象的生動描述。當存在“粘蠅紙效應”時，來自中央政府的轉移支付會以超出正常的比例用於地方政府所偏好的行政、基建支出，而不會更多地直接用於利民惠企的減税、補助發放。中央已強調要將新增加的財政赤字和抗疫特別國債不折不扣用在落實“六保”任務，而要保證實現這一目標，以下幾點缺一不可，即公開透明財政收支信息，強化對財政資金使用方向的監督和績效考核，轉變地方政府只追求GDP的狹隘觀念，設立類似“六保”更廣泛的幹部評價指標，引導地方政府以民生為出發點安排財政支出。

我們不期待“特殊轉移支付機制”的設立，能夠在短時間內解決本次疫情所帶來的所有民生問題，民生的穩定與改善是一項長期的任務。但該機制所賦予並強調的地方政府“以民為本”的事權與責任，將強化和統一基層政府做好公共服務，更好地為人民服務的認識與觀念，使有限的財政資金更有效地發揮作用，使轉移支付體系更加積極地服務於全面實現小康社會的偉大目標。

作者簡介：

*袁誠，*北京大學經濟學院財政學系副教授，博士生導師。長期在應用計量經濟學和應用公共經濟學領域進行教學和研究，研究興趣包括應用公共經濟學，發展經濟學，公共政策與項目評估，教育經濟學，並在Journal of Development Economics, Journal of Population Economics,Scottish Journal of Political Economy,《經濟研究》、《經濟學季刊》等學術刊物上發表論文多篇。