王建創：美國警察執法改革註定“雨點小”

在美國爆發反對警察暴力執法的抗議之際，美國總統特朗普近日簽署一項行政令，稱將改革警察系統，包括建立數據庫統計針對警察過度使用暴力的報告，並限制鎖喉手段的使用，還承諾在處理涉及癮君子和流浪者的非暴力案件中引入社會工作者。特朗普同時強調，他堅決反對撤資或解散警隊的訴求，並呼籲恢復法律和秩序。

此外，美國眾議院預計將於本月晚些時候就國會黑人事務議員團提出的一項旨在遏制警察不當行為的立法進行投票。該法案預計將更多地關注數據收集，而非涉及武器使用的政策變化。

在行政令公佈之前，美國針對警局和警察的紀律懲戒已大幅增加。一些專家認為，這種轉變意味着當下或許成為美國警察執法的一個轉折點。對此，筆者持審慎態度。

目前，國際上警察執法並無一套完整的標準規則。在什麼情況下警察可以開槍或動用致命性武力、是否存在過度使用武力等問題上，各國法律及警方規定均有差異，常常成為爭議的焦點。為了防止警察濫用武力，各國普遍通過立法來規定警察的執法行為，如執法中使用武力必須與現場所需一致，不能過分使用武力等。其中，“最小武力”或“最小限度使用武力”成為警察執法的國際慣例，各國警察乃至國際警察組織培訓，都把“最小限度使用武力”作為主要內容。

歐洲在因警察濫用武力導致嚴重後果方面教訓深刻，對執法方式的約束越來越嚴格。如英國通過《1998年人權法案》等法律法規確定警察使用武器的場合和時機，普遍傾向於通過加強情報蒐集、社區聯繫來預防案件，並不支持增加佩槍警員。而德國規定，要儘量使用非致命武器，開槍前還要遵守嚴格程序。法國對警察使用武器的時機也有嚴格規定。

那麼，美國警察的執法方式標準是什麼，為什麼會引起這麼多社會紛爭？

首先，美國警察暴力執法致死案件數量多。雖然全美國都充斥着對警察濫用暴力的控訴，但可靠數據庫一直沒有建立起來，美國聯邦調查局(FBI)記錄顯示，2018年警方在“正當殺人”行為中射殺了407人，但該數據受到許多人權組織質疑。據《華盛頓郵報》統計，2019年有1004名美國人死於警察槍殺，而“警察暴力地圖”組織的數據則為1099人。警察槍擊在其他國家是極少數事件，加拿大在2000年至2017年間僅有461起類似事件。

其次，美國警察使用武力的時機和場合較隨意。基本上，美國警察只要感覺遭到威脅就可以使用致命武力，槍擊、拳腳相加不在話下，向抗議人羣使用化學噴霧、催淚瓦斯和橡皮子彈更是常見。根據美國《憲法》，警察在保護自己或者其他無辜者生命，以及防止嫌疑人逃跑兩種情形下才允許射擊。其中第二種情形，只有當警察認為有足夠理由相信嫌疑人對他人構成危險時才能射擊，這為警察主觀考量留下了相當大的空間。

實踐中，美國警察因槍擊被判有罪而被追究的概率很小。據明尼阿波利斯市“社區團結起來反對警察暴行”(CUAP)組織提供的數據，該市民眾對800名警察提出超過4600份投訴，最終受到處罰的僅有12人。

再次，美國警察使用武力有明顯的種族差異。據FBI稍早前的數據，黑人只佔美國總人口的一成，被警察槍殺數卻佔到約三成。去年的另一項研究表明，美國黑人男性死於警察之手的可能性是白人的2.5倍。

相較於在別國普遍被視作高危行業，近年來美國警察在執勤時被殺害的記錄很低。儘管如此，聯邦政府仍然大力幫助警察軍事化。自上世紀90年代起，警方通過多項聯邦項目從國防部獲得包括重型武器在內的大量軍用裝備，總價值超過50億美元。

警察執法方式的差異從根本上説是制度的反映。在階級社會，警察是國家按照統治階級的意志，運用行政、刑事和武裝的手段，以強制性實力維護國家安全與社會治安秩序的羣體。無論軍隊還是警察，都是反映統治階級意志、維護其利益的國家機器。因而，警察的職能，以及執法方式，是一國統治階級意志的延伸，是國家政治制度的外在體現，具有強烈的階級性、鮮明的政治性和廣泛的社會性。

每隔一段時間，警察歧視虐待黑人少數族裔的事件就會在美國發生，種族問題背後反映的，其實也是階級、社會問題。社會制度導致的結構性種族主義，是美國種族騷亂不斷的禍根。某種程度上，對黑人來説，階級、種族壓迫比新冠疫情更致命。

自20世紀60年代以來，雖然每一次反種族主義抗議潮，美國社會都有不少針對警察執法方式改革的呼聲，但都是雷聲大雨點小。其背後是美國政治制度系統性缺陷、種族主義偏見根深蒂固、軍國主義式警察培訓方法，以及警察監督機制失靈所致。崇尚暴力和種族主義的警察只是少數，問題的根源在於，由於制度本身原因導致問責糾錯機制難以發揮效能。

美國警察在此次抗議中的執法方式與以往相比並無太大不同。他們依照法律平息騷亂，同時面對洶湧的抗議浪潮又不得不動用超常規手段，結果是以恢復社會秩序為名對爭取民權的民眾造成另外一種傷害。從根本上説，作為國家機器的警察也是美國現行制度的犧牲品，是在為美國長期以來不合理的社會制度買單。當紐約州布法羅市兩名警察在一場抗議中把一名75歲男子推倒在地後被解職並面臨重罪指控後，該市57名警員集體辭職以示抗議;一些傳統媒體記者在抗議浪潮中也頻遭警察襲擊，這都反映出警察對當下美國時局的不滿，也反映了他們的尷尬處境。

美國警察的執法問題是系統性的。只要美國政治體制、經濟基礎不發生結構性改變，警察執法方式就不可能發生根本性、持久性的改變，那種在末端解決警察執法問題的想法不切實際。針對警察的懲戒行動也只是迫於當前形勢，因而不會持續太久。(作者是公共安全問題學者)