構建一體化的反貧困制度體系

作者：李迎生（中國人民大學社會與人口學院教授、中國社會工作學會副會長）

黨的十九屆四中全會明確要求：“堅決打贏脱貧攻堅戰，鞏固脱貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”在一定意義上講，“堅決打贏脱貧攻堅戰”主要是對“到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脱貧”鄭重承諾的強調，“鞏固脱貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”則主要是對2020年以後貧困治理方向與任務的部署。在第一個百年奮鬥目標即將實現的背景下，迫切需要構建一體化的反貧困制度體系，將我國反貧困事業推向更高階段。

一體化是指多個原來相互獨立的事物通過某種方式彼此包容、合作、銜接、融合，最終形成同一體系乃至成為一個實體的過程。一體化的重點訴求和主要方式是整合。整合就是把零散的事物彼此銜接，實現資源共享和協同工作，從而形成一個更有價值、更有效率的整體。構建一體化的反貧困制度體系，至少涉及三個層面的整合。

促進反貧困事業與相關宏觀政策銜接

這個層面的整合，主要涉及廣義或宏觀層面的反貧困機制設計，主要對象是區域、城鄉、羣體、行業等貧困治理工作。

將反貧困事業與新型城鎮化戰略緊密結合。城鎮化是人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一是城鎮數目的增多，二是伴隨人口從農村向城市流動這一結構性變動導致的城市人口規模不斷擴大。新型城鎮化以人的城鎮化為核心，走以人為本、四化同步、優化佈局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，以城市羣為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。2018年，中國城鎮常住人口達8.31億，城鎮化率上升至59.58%，比1978年末提高41.66個百分點。但和世界發達經濟體相比，中國城鎮化率仍處於較低水平。此外，2018年中國户籍人口城鎮化率僅為43.37%，與常住人口城鎮化率相差16.21%。另據統計，2018年我國有農民工2.88億，他們中的絕大部分仍在城鄉間流動，如何有序推動農業轉移人口市民化，提高户籍城鎮化率，是推進新型城鎮化的需要，也是改變城鄉結構、推進農村反貧困事業的必然要求。

將反貧困事業與鄉村振興戰略緊密銜接。鄉村振興戰略着眼於從根本上解決“三農”問題，實現農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。實施鄉村振興戰略對鞏固脱貧攻堅成果，進而解決農村相對貧困問題至關重要。為保障決勝脱貧攻堅之後“三農”問題及農村貧困問題的可持續解決，2019年中央一號文件強調“做好脱貧攻堅與鄉村振興的銜接，對摘帽後的貧困縣要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果，接續推動經濟社會發展和羣眾生活改善”。2020年中央一號文件要求“抓緊研究制定脱貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見”。習近平總書記在2020年召開的決戰決勝脱貧攻堅座談會上指出，要接續推進全面脱貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。必須看到，脱貧攻堅與鄉村振興既存在一致與交叉，又有着區別與差異，推進全面脱貧與鄉村振興有效銜接，需要在體制機制、觀念政策等方面進行全面、深入、持久的探索。

將反貧困事業與收入分配格局調整機制有效統籌。解決相對貧困，鞏固脱貧攻堅成果，與國家收入分配製度的健全完善密切相關。黨的十九大報告提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。黨的十九屆四中全會強調：“合理調節城鄉、區域、不同羣體間分配關係。”貫徹落實黨中央要求，實現反貧困事業與收入分配格局調整機制有效統籌，應做到以下幾個方面：其一，基於鞏固脱貧攻堅成果的需要，增加勞動者特別是一線勞動者、剛剛擺脱貧困農民的勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重；其二，健全以税收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，健全、完善農村社會保障制度、國家補貼、惠農反哺制度；其三，重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業。總之，通過切實舉措，實現城鄉統籌兼顧，增加農村低收入者收入，擴大中等收入羣體，調節過高收入，解決農村、農民相對貧困和穩定脱貧問題。

實現反貧困制度的內部整合

這個層面的整合，主要涉及狹義或微觀層面的反貧困機制設計，針對的對象主要是貧困者個人及貧困家庭。

20世紀80年代中期，為解決貧困問題，我國先後出台了扶貧開發政策和農村低保制度。在較長時期內，扶貧開發政策面向區域、羣體等層面的貧困治理工作，在保障基本生活的同時重在促進發展；農村低保制度面向家庭及個人層面的貧困治理，主要旨在保障基本生活。到了脱貧攻堅階段，實施精準扶貧，貧困治理的對象主要聚焦家庭及個人，但同時也對促進發展提出較高要求，這顯示出整合開發性扶貧與保障性扶貧的必要性。在此背景下，構建兼具生活救助與促進發展多重效能的社會救助制度，成為面向2020年以後反貧困事業的一項重要工作，這對推動農村低保制度、扶貧開發政策、相關救助制度有效銜接，實現反貧困制度的內部整合提出了要求。

這種內部整合既有制度探索，也有實踐創新。例如，2014年2月國務院頒佈的《社會救助暫行辦法》，規定社會救助涉及最低生活保障（生活救助）、教育救助、醫療救助、住房救助、就業救助、臨時救助等諸多項目。在這裏，社會救助被設計為綜合的社會救助制度，其中教育救助、醫療救助等包含了促進發展的理念。一些地方特別是城市地區則積累了可資借鑑的經驗。例如，西安市將社會救助與扶貧開發工作相結合，構建“1+N”社會救助體系。“1”即以城鄉最低生活保障制度為主，“N”即包括特困人員供養制度、醫療救助制度、臨時救助制度、教育資助制度、殘疾人兩項補貼制度、高齡老人生活補貼制度、困難失能老人護理補貼制度、漸退幫扶制度、分類施保制度等，“1+N”基本健全完善了困難羣眾社會救助體系。

總結國內外經驗，實現反貧困制度的內部整合，建立解決相對貧困的長效機制，可從以下幾方面考慮：其一，完善分類救助制度，對重度貧困人口、一般貧困人口、貧困邊緣人口按不同比例或實際需要給予救助，確保應保盡保，應退盡退，分類實施，各得其所。其二，提升農村低保（社會救助）水平，不斷縮小低保人口、低收入人口與農村平均收入的差距，不斷縮小農村低保、農民收入與城鎮的差距。其三，福利與工作銜接以推動福利對象擺脱“福利依賴”、福利與工作結合以提升福利對象的工作能力，是近年來西方發達國家實施的發展型社會政策的成功經驗，我們可結合具體國情，探索構建“福利—工作銜接”機制和“福利—工作整合”機制。

除此之外，2020年以後的反貧困機制設計還應當將農村反貧困與城鎮反貧困統籌兼顧。作為反貧困的一項基本制度，社會救助在城鎮起步早，農村社會救助不僅總體上水平較低，而且大多數地區尚主要停留在生活救助階段，專項救助尚無條件實施或即便實施但效能有限不能滿足實際需要。從城鄉統籌角度，農村反貧困應與城鎮反貧困統籌兼顧，農村社會救助應借鑑城鎮的經驗，同時避免福利疊加可能導致的福利依賴。

構建一體化的反貧困管理體制

構建一體化的反貧困制度體系，需要進一步整合反貧困管理體制，不斷提升反貧困制度的治理效能。目前，我國反貧困事業主要由國務院扶貧辦和民政部等相關部委協調管理。其中，扶貧開發由國務院扶貧辦協調管理，社會救助由民政部等相關部委協調管理，民政部負責社會救助的主要項目——城鄉低保，住房和城鄉建設部負責住房救助，教育部負責教育救助，國家衞生健康委負責醫療救助。針對扶貧開發與社會救助分開管理在實踐中出現的一些問題，2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“堅持開發式扶貧方針，實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”。2009年，國務院扶貧辦與民政部啓動農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接的試點工作。2016年9月，國務院辦公廳轉發民政部、國務院扶貧辦等六部門《關於做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，2018年6月，《中共中央國務院關於打贏脱貧攻堅戰三年行動的指導意見》印發，對兩項制度的銜接做出了部署。在此背景下，兩項制度的銜接取得了顯著進展，但也存在個別障礙和問題，如“兩線分離”（低保線與扶貧線不統一）、“兩庫分離”（低保數據庫與扶貧數據庫分別管理）等。

2020年以後，存量問題的解決和增量問題的應對都迫切要求加快構建一體化的反貧困管理體制。按照“鞏固脱貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的要求，基於促進反貧困事業與相關宏觀政策銜接以及實現反貧困制度內部整合的需要，我國的反貧困事業管理體制應適應新的形勢進行理順、重構、改革、創新，強化國務院扶貧辦的主體責任和管理協調職能，以一體化的反貧困管理體制，構建和落實一體化的反貧困制度體系，切實將我國的反貧困事業推向前進。

《光明日報》（ 2020年07月10日 11版）