放量發行之下地方債結構性風險有待化解

見習記者 賀覺淵

財政部日前發佈的數據顯示，上半年全國累計發行地方政府債券34864億元。其中，發行一般債券11139億元，發行專項債券23725億元。2020年我國全年安排新增專項債券3.75萬億元，比上年規模增加74.4%。

專家認為，地方政府專項債在上半年有效發揮財政資金穩投資補短板，但專項債的放量發行正在加大償債壓力。目前，我國地方債務風險問題總體可控，並非遲早爆發的“灰犀牛”，我們應正視債務結構性風險，採取多方措施加以應對，也可重新推動PPP模式來緩解財政壓力。

地方債結構性風險有待化解

財信研究院副院長伍超明對證券時報記者説，專項債券發行節奏前移且發行規模增大，主要是為了疫後前期儲備的基建項目能早日開工、早見成效，以更好地發揮財政資金穩投資、穩增長的作用。

對於新增專項債券的使用情況，財政部預算司一級巡視員王克冰在此前的財政部新聞發佈會上介紹，今年以來，已發行的2.24萬億元新增專項債券，全部用於國常會確定的重大基礎設施和民生服務領域。其中，用於交通基礎設施、市政和產業園區，以及教育、醫療、養老等民生服務領域1.86萬億元，佔83%。

“當前我國地方政府債務風險主要是結構性風險。這個結構性風險凸顯在兩點，一個是類型結構，一個是層級結構。”南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清在接受證券時報記者採訪時表示，類型結構風險説的是專項債償債壓力問題，層級結構風險説的是地方政府隱性債務問題。

郭玉清對證券時報記者表示，地方政府債務中，一般債務以税收收入作為償債來源，納入公共財政預算管理，這部分債務體量不大，基本沒有風險。專項債務以投資項目收益作為償債來源，納入政府性基金預算管理，這部分債務體量不斷增長。但由於地方政府挖掘有穩定利潤流保障的投資項目比較困難，導致投資項目收益很難在短期內覆蓋償債需求，存在投資和收益流錯配的流動性風險。

財政部PPP專家庫專家、360企業安全投資總監唐川也對證券時報記者説，當前我國許多地區、標的項目無法做到收益自平衡，以至於中短期內還需依賴於置換債券、更長期限的債券來緩解還款壓力。

此外，多位專家表示，長期以來存在的地方政府隱性債務問題依然需要警惕。

“當前地方政府債務風險仍然在於隱性債務。”蘇寧金融研究院高級研究員陶金對證券時報記者説，儘管融資平台債務與政府之間的關係得到了清理，但這些平台要麼是國有企業，要麼存在明顯的政府背景，一旦平台債務面臨較大的債務償還壓力甚至違約，不可避免地會產生區域風險。

郭玉清表示，地方政府舉債融資權全面放開後，能夠發行地方政府債券的主要是省級政府，省以下市縣級政府沒有權利直接發債融資，只能從省級政府轉貸，而市縣級政府獲得的債務轉貸額度有限，只能在省級政府設定的債務限額內獲得轉貸資金，並嚴格按照省級政府的預算約束使用。由於預算內顯性債務轉貸受到的財經紀律約束很嚴厲，市縣級政府通過“明股實債”、“非標貸款”等違法違規渠道累積隱性債務的動機仍然強烈，導致尚未納入預算監管的地方政府隱性債務仍然屢禁不止。

地方債風險並非“灰犀牛”

長期以來，有些聲音認為，中國的地方債是體量巨大、長期潛伏的“灰犀牛”，遲早引爆債務危機。

“這種看法是錯誤的。”郭玉清對證券時報記者説，我國的地方債體量相對經濟體量而言，仍然處在安全、可控範圍和國際公認較低水平，單以絕對規模看待地方債風險是片面的。中國的地方債風險並非灰犀牛體量風險，而是結構性、流動性風險。

在他看來，基於地方政府債務風險的結構性、流動性特徵，我國有能力採取措施加以應對，堅守不發生系統性風險的底線。

自2015年來，我國密集出台的轉變政績考評方式、強化債權方信貸約束、穩步推進債務置換、將地方債納入限額預算監管等政策，正是針對地方債風險特徵，推出的重大風險防禦戰略舉措。

另一方面，目前專項債的放量發行整體風險較小。陶金對證券時報記者表示，目前總體風險較小，各地政府的發行規模均經過財政部和人大財經委員會等部門審批，也經過了較嚴格的預算管理。不過在減税降費力度較大、地方政府土地出讓金收入減少的情況下，應注意個別區域地方政府的地方債投向和使用效率問題。

PPP模式或有效緩解債務風險

針對專項債擴容可能加劇的償債風險，王克冰在近期表示，財政部將嚴格舉債信息公開、嚴格專項債券用途、嚴格規範資金管理、嚴格落實償債責任。全方位加強專項債券管理，嚴格防範法定專項債券風險，絕不因疫情形勢放鬆風險管控，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

化解地方債風險，郭玉清提出了三點建議，首先是堅持“開前門”和“堵後門”並舉，嚴肅財經紀律約束，通過強化審計、預算、人大的逐級縱向監管，將風險治理延伸到市縣級基層政府，遏制地方政府通過違規渠道衍生隱性債務。

其次，基於新舊增長動能的潛在轉換，應將地方債投資領域從“需求端”向“供給側”擴展。投資領域的拓展，體現在從傳統舉債模式強調的基礎設施建設，向人力資本、生態資本、科技資本領域延伸。儘管民生保障、生態保護、新基建等投資項目的回報期拉長，但發行地方政府債券同樣延長了還債期限，可以逐步解決期限錯配導致的流動性風險。

三是以納入預算監管的債務流量數據為基礎，構建大數據監測平台，將基層流量數據即時反饋至頂層決策機構，輔助決策部門釐清警兆、分析警情，指導高危地區查找警源、控制警度。推進債務信息社會公開，組織評級機構、科研院所、高校智庫從不同側面展開獨立測評，在政、企、學界凝聚知識智慧，協同維護財政運行安全。

此外，唐川提議，要充分緩解財政壓力，重新大範圍啓用PPP模式是較為合理的技術策略。因為PPP模式可以幫助地方政府更全面、高效地發展基礎設施和公共服務項目，並且合理的模式之下也不會增加地方政府的負債。且更為重要的是，藉由PPP模式可以引入社會資本進入各地，讓地方獲取更多的學習模板，全方位地認識當今市場和前沿的商業模式，從而可以更好地實現各地區的全面發展，帶動欠發達地區內生性發展，進而最大程度實現資源的優化配置。