【西非漫談】話説加納：創新公共治理，提升加納公共服務供給水平

【作者：電子科技大學西非研究中心團隊；執筆人： Amoah Enoch （電子科技大學經濟與管理學院）；譯者：張苑（電子科技大學公共管理學院）】

1988年，加納政府啓動了以權力下放、創新地方公共治理為核心的改革。此項改革以飲用水和衞生設施供給作為改善公共服務供給的切入點，中央向區議會移交包括提供水和衞生服務在內的職能，以期加強參與性民主和提升加納地方公共服務供給水平，推進加納政治民主化進程。

然而迄今為止，加納持續約30年的權力下放與公共服務供給改革實踐收效甚微。在衞生方面，水和衞生分析專家哈羅德·埃塞庫（Harold Esseku）透露，僅在2002年至2012年期間，加納就制定了109項有關衞生問題的政策、戰略和準則，但政府出台的多項戰略、規劃與項目未達到加納政府改革的預期目標。2017年加納自來水有限公司和社區衞生機構聯合監測方案報告顯示，只有20%的加納人使用改進的衞生設施，遠遠低於千年發展目標中54%的目標，每4個加納人中就有1個在露天排便。2014年，加納霍亂疫情造成200多人死亡，這不僅是該國1982年以來最嚴重的記錄，而且在該國半數以上地區造成25000多人感染。2012年加納聯合援助戰略顯示，公民對地區議會獲得飲用水和衞生服務治理質量的評估顯示，不滿意率為62%，滿意率為27%。據世界衞生組織和聯合國兒童基金會統計，截止至2010年，因缺少收集和處理污物的設備，加納每年約有5000名兒童死於衞生問題造成的疾病。根據此前世界銀行開展的專項供水和衞生項目研究結果，加納每年由於缺少衞生設施造成約2.4億美元的勞動力和生產力損失。顯然，雖然加納希望通過權力下放改善當地服務的提供，但這一願景並未實現。加納各行政區在基本公共服務供給方面均面臨着飲用水和衞生設施缺乏的問題，這已成為阻礙加納政府提升公共服務供給績效的重要因素，對加納公共治理水平的提升與權力下放的政治民主化進程帶來了嚴重挑戰。

本研究選取加納Bosomtwe地區飲用水和衞生設施的公共服務供給狀況作為研究對象，系統梳理了國內外150多篇相關文獻的研究成果，借鑑了加納其他行政地區權力下放、提升公共治理水平的改革經驗，運用三角測量法、序貫混合研究法與擴展研究法，將定量研究與定性研究充分結合，剖析加納基本公共服務供給環節與流程存在的政策執行不到位問題，深入探討了加納政府權力下放的改革未能有效提升基本公共服務供給水平的原因。主要原因如下：第一，中央政府通過權力下放、創新地方公共治理的改革缺乏政治效力。而中央與地方關係的性質與權力下放緊密相關。地方政府必須享有特定職能的決策和執行自由裁量權。然而，大多數被調查居民認為，由於中央政府的政治承諾程度不夠，地方政府政策的執行一直無法到位。第二，地方政府對飲用水和衞生設施建設的重視不足。雖然區議會強調了改善服務提供的承諾，但半數以上的與會者認為大會沒有優先提供水和衞生服務，所在地區的水和衞生服務資源分配不足。第三，公民在地方政府決策和問責政府中參與度不高。公民可獲得信息的數量和質量均不高，無法深度參政議政。第四，地方財政支持力度不夠。儘管存在法律文書和廣泛的責任，但地方政府無法有效地調動自己來源的收入，為地方發展提供資金。第五，地方政府組織能力不強。加納公職人員的招聘更多受政治贊助而不是技術和管理技能的影響，導致地方政府能力低下而制約公共執行效果。第六，財務管理環節薄弱。儘管有公共財政相關法律法規，但資金支出等財務活動未得到嚴格規範；第七，地方政府未能調動私營企業參與公共服務供給，公民與企業參與意願不強。儘管部分地區的社區已經暴露出一些缺陷，例如在水和衞生設施管理方面的所有權和管理模式較薄弱，但議會沒有考慮將這些職能下放給私營部門，也沒有考慮與私營企業家建立夥伴關係，共同建造設施。

基於對加納Bosomtwe地區飲用水和衞生設施的公共服務供給問題的分析與反思，本研究得出如下結論：

權力下放、提高公共服務供給水平是一箇中央政府-地方政府-公民共同參與的過程：中央政府須具備監管與調控的權力；地方政府須享有一定程度的決策自主權與組織管理能力；公民，即公共服務的受益者須積極參與地方政府決策與問責政府。只有當三方之間達到協調配合，以權力下放、創新地方公共治理為核心的加納政府改革才能達到預期目標，即提升加納地方公共服務供給水平，推進加納政治民主化進程。

法律構架、組織能力和財務能力三個要素的協同運作是加強公共服務供給的基礎。基於以上三個要素，從公共服務供給和需求兩個維度，本研究提出提升政府公共治理水平的概念模型。在該模型中，公共服務的供給方面包括政治承諾實現度、公共服務供給次序，政府財政收入的來源與可用性、政府組織能力、私營部門參與度和公共財務管理系統運行度。公共服務的需求方面則應從公民參與和問責機制的建立方面着手。只有同時滿足兩個維度的必要條件後，國家的公共治理水平才能有效提升。

最後，本研究提出通過權力下放提升公共服務供給水平的有效路徑有：履行政治承諾、高度重視公共服務供給；鼓勵以私營部門為代表的第三方積極參與；公共財政支持；推動公民參與型社會的建立；樹立頂層設計理念。本篇研究結論將為加納政府通過權力下放的改革來提升公共服務供給水平提供對策建議，以期為加納政府創新地方公共治理，推進加納政治民主化進程與西非國家簡政放權的改革實踐提供一定的參考。

（作者為電子科技大學西非研究中心團隊；執筆人：Amoah Enoch （電子科技大學經濟與管理學院）；譯者：張苑（電子科技大學公共管理學院）；【西非漫談】2020年第14期，總第15期）

中心簡介：

電子科技大學西非研究中心成立於2017年4月，是由電子科技大學與加納大學、加納海岸角大學、加納行政管理學院、加納温尼巴教育大學、加納發展大學共同籌建的特色研究中心。中心依託公共管理學院，由趙蜀蓉教授擔任中心主任。

西非研究中心的成立，是電子科技大學踐行“國家哲學社會科學走出去戰略”的一項重要舉措，也是電子科技大學構建國際化跨學科研究體系、打造新型高端“智庫”的有益探索。中心將立足於電子科技大學學科與國際交流優勢，着眼於西非國家發展的現實問題和需求，以留學生人才培養為基礎，搭建高水平的國際學術交流平台，發佈研究課題，開展聯合研究，為我國及西非國家提供高水平智庫服務。

中心的目標和任務：

西非研究中心將聯合加納5所高校成員單位、電子科技大學西非校友會和加納中華工商總會，着力於打造集留學生人才培養基地、學術交流平台、西非研究智庫為一體的“1+1+1”中非合作新模式，即：

1. 構建一個人才培養基地。中心將協助拓展來華留學生的西非生源，豐富電子科技大學本科、博士、碩士多層次留學生培養體系；開展西非海外幹部培訓、師資培訓、定製化ICT與工程培訓、學生暑期實踐項目等，致力於構建集學歷教育、在職培訓、實訓實踐為一體的多元化、特色化的海外人才培訓基地。

2. 搭建一個學術、文化交流平台。通過定期舉辦“西非論壇”等國際性學術會議、中非友誼·學術文化交流月，推廣文化資源3D平台海外落地展項目、中國-西非國際產學研合作項目，中心將致力於搭建集學術、人文、科技等多領域的中非交流和合作平台，提高我國高校、企業在非影響力，提升文化軟實力。

3. 建立一個西非研究智庫。中心將結合成員單位的學科優勢、研究特色，加強與加納“伊曼尼政策教育中心”(全球智庫排名113)、“統計、社會和經濟研究院”(全球智庫排名164)等西非智庫組織合作，加強聯合研究，發佈、承接研究課題，為我國政府及西非國家提供政策諮詢，並發展成為具有一定影響力的西非智庫研究中心。

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2. Build a high-level international platform of academic & culture exchanges, promote research work to enhance understanding in African affairs and Chinese culture in West Africa by encouraging cultural exchanges with West African universities and institutes.

3. Foster collaborative research efforts to carry out high quality policy-relevant and development-oriented research and disseminate the results to help policy makers in West Africa, aiming to become a top rating Think Tank that will support West African development socially and economically.

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