呂德文：治理技術為何方便了形式主義

筆者近來在調研中發現，一些基層幹部反映，基層形式主義問題仍然嚴重，減負效果不甚明顯。一些打着改革創新旗號的治理技術，與既有的不甚完善的基層治理體系結合在一起，成為滋長形式主義的根源。

這些年來，基層治理體系發生了很大變化，基層治理體系在一定程度上呈現出“對上不對下”特徵。具體表現有三：一是部門督查化，職能部門往往以簡政放權和給基層賦權的名義，將很多部門職能下放給屬地政府。如此，職能部門普遍承擔了“只監督，不做事”的角色。基層治理在一定範圍內存在“一個人做事，九個人監工”的情景。二是屬地政府“背鍋”化。屬地政府看似增加了不少權能，也有做事的能力。但是，在部門督查化的影響下，屬地政府並無足夠的做事自主性。上級部門不僅強化了結果考核，還增強了過程考核，全過程治理成了現實。基層治理如果出了偏差，屬地政府和基層幹部要承擔相應的責任。即使是因為政策不符合基層實際而導致的失誤，基層也會因為“屬地管理”而承擔責任。三是自治組織行政化。由於基層承擔的事務越來越多，基層政府的工作力量不足，一些地方的自治組織承擔了大量的行政事務，村幹部和社區幹部普遍全職化。結果是，自治組織疲於應付上級下派的行政任務，反而難以抽出足夠的精力來回應羣眾訴求。

客觀上，這一“對上不對下”的特徵，一定程度上是由治理技術支撐的。一方面，在治理現代化的指引下，上級部門以精準為導向，強化了對基層治理的要求。但實際情況是，基層社會有極大的模糊性，很難精準計算。脱離實際的精準治理要求，使基層只能為精準而精準。比如精準扶貧工作，基層幹部在精準識別、精準施策和精準脱貧的工作中，為了讓扶貧系統的數字準確，需要反覆修改數字，隨時調整數據。另一方面，這些年來互聯網技術的發展，也為監督基層提供了方便。不少基層幹部有多個微信工作羣、 App、工作系統。這些治理技術，本意是為了提高工作效率，但在實踐中，客觀上方便了上級監督和指揮。一些地方開發了專門的扶貧App，或者使用釘釘等軟件工具，明確要求扶貧幹部每天要按時打卡，定位，填寫扶貧日誌，連入户的行動軌跡都要求上傳。扶貧是充滿理想、温情和人道的工作，不應受監督技術嚴格限制而成為一項機械工作。

這些互聯網技術和“對上不對下”的基層治理體系相結合，在一定程度上強化了官僚主義。表面上看，以數字系統和App為代表的治理技術是一項理性、客觀、公平的制度設計，它幾乎是“無人系統”的典型代表。但另一方面，這些治理技術大多是上級部門為方便監督和領導設計的，具有“空中視角”特徵，很難充分估計和考慮到基層實際以及各個地方的差異性。過去，基層在面對上級政策的不相符之處時，尚且可以根據當地實際情況加以變通；而今，在技術治理的環境下，基層無從逃避，只能以形式主義應對形式主義。

從我們的調查看，與過去相比，治理技術主導下的形式主義有了新特徵：一是系統性。某種意義上，這些形式主義大多以制度、規範或技術等形式存在，並不是某個主觀意志製造出來的。這種系統性的形式主義，不僅基層不喜歡，上級部門也很無奈。但為了保證系統的運轉，大家都不得不應付。二是隱蔽性。治理技術主導下的形式主義，具有很強的隱蔽性，難以通過傳統的作風建設和制度建設加以解決。相關整治措施只能從統籌會議、減少文件、改進調查檢查等方面入手，難以觸及隱藏在制度化、規範化背後的技術形式主義。三是頑固性。治理技術一般是通過“仿真”實際治理過程而設計的，其實質是對治理全過程留痕化和數字化。這些治理技術一旦建成，它自有一套運作方式，會產生反向適配效應——一旦治理技術無法運轉，甚至會反過來要求基層工作脱離實際來滿足技術的要求。上級部門為了有效監督下級，下級為了有效證明自己，都要依賴於技術。因此，這些治理技術，以一種“無辜”的面目呈現在反形式主義的大潮中，不那麼容易被“反”掉。

基層治理説到底是做羣眾的工作，人的工作無法標準化和精準化，基層事務也有模糊性和不規則特徵，技術治理的空間其實是有限的。因此，應防止治理技術被濫用，基層治理創新的着點不在於製造華而不實的現代技術，而應該返璞歸真。與其建立一套套精妙的基層治理系統，配備龐大的基層管理隊伍，不如依靠簡約高效的治理體系，讓基層幹部和羣眾打成一片，在做羣眾工作中完成治理任務。（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）