湄公河地區國家應維持來之不易的互信與共識

翟崑 鄧涵

24日，中國與老撾、柬埔寨、緬甸、泰國和越南六國將舉行瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議。在當前全球和地區秩序深刻變革，湄公河地區極端天氣日益增多，新冠肺炎疫情危機尚未解除的背景下，此次地區領導人峯會有望形成新的合作共識，為湄公河地區可持續發展提供新的動力。

“瀾滄江—湄公河”是亞洲最重要的一條跨境河流，分別流經中國與老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南六個國家。中國境內段稱為瀾滄江，境外段稱為湄公河。自古以來，以瀾滄江—湄公河為紐帶，中國與湄公河國家山水相鄰、人文相親、往來密切。中國實行改革開放政策以來，一直將湄公河地區作為優先區域，希望與這個地區做生意，交朋友。40多年的實踐表明，中國的發展受益於與湄公河國家之間的相互理解、相互支持、相互信任。2018年，中國同湄公河國家的貿易總額超過2600億美元，中國累計對五國各類投資超過450億美元。湄公河國家已成為中國重要的貿易和投資夥伴。在重大的地區和國際熱點問題上，湄公河國家也多次對中國給予了有力的支持。發展與湄公河國家的合作與友誼，已成為中國與東盟戰略伙伴關係的重要組成部分。近年來，大國關係持續動盪，國際秩序演變呈現更多的複雜性和不確定性。中國認識到，自身的發展需要一個和平、穩定的周邊環境，湄公河國家則是中國可以信賴和依靠的朋友。

2015年，聯合國啓動了《2030年可持續發展議程》。由於歷史原因，湄公河地區的經濟發展水平仍落後於周邊其他國家和地區，可持續發展的世界綜合排名仍較為靠後。落實聯合國2030年可持續發展議程成為了這個地區重要的發展目標。中國一直積極參與湄公河地區多邊合作框架，持續為該地區的可持續發展提供力所能及的公共產品。早在1992年，中國就加入了大湄公河次區域經濟合作（Greater Mekong SubregionEconomic Cooperation，GMS）。1996年，中國成為湄公河委員會（Mekong River Commission，MRC）的對話夥伴（Dialogue partners）。同一年，中國又加入了東盟—湄公河流域開發合作（ASEAN-Mekong BasinDevelopment Cooperation，AMBDC）。新千年以來，中國的國家實力進一步提升。中國也愈發意識到，應該肩負起地區發展的道義和責任，為湄公河地區的可持續發展做出更多貢獻。2014年，在第17次中國－東盟領導人會議上，中國積極響應泰國提出“加強瀾滄江－湄公河次區域可持續發展”的合作建議，倡議建立瀾滄江－湄公河合作機制，得到了湄公河國家的普遍支持。瀾湄合作一直堅持將經濟與可持續發展作為三大合作支柱之一，並通過在湄公河國家開展減貧合作示範項目，優先使用2億美元的南南合作援助基金，以及設立3億美元的瀾湄合作專項基金等幫助湄公河國家落實聯合國2030年可持續發展議程。目前，瀾湄合作已形成了“3+5+X”的合作框架，在瀾湄水資源合作中心、環境合作中心、瀾湄職業教育培訓中心和全球湄公河研究中心的基礎上，又建立了瀾湄農業合作中心和青年交流合作中心，穩步提升中國與湄公河國家在水資源、農業、環境、產能、互聯互通、跨境經濟合作等多個領域的務實合作。

中國與湄公河地區的水資源合作正在穩步取得進展。中國與湄公河國家因瀾滄江—湄公河的天然紐帶而緊密相連。有觀點認為，瀾滄江—湄公河合作很大程度上是因為中國與湄公河國家之間的水資源合作得以建立和發展。跨境河流歷來是一個複雜而敏感的區域。甚至有人認為，如果不妥善處理上下游不同沿岸國家之間的訴求和關係，可能會出現“水戰爭”或“水衝突”。瀾滄江—湄公河流經六個國家，全長4909公里，流域的開發和管理情況複雜。但在中國和湄公河各國的共同努力下，這個地區並沒有出現與“水”相關的戰爭和衝突，甚至言語上的敵意也很少出現。過去20多年，中國在水電開發、洪水預報、水文信息共享等方面與下游國家保持着密切的溝通與合作。中國已與湄公河委員會連續開展了23次合作對話，並從2003年起連續17年向湄公河委員會無償提供瀾滄江汛期水文數據，為湄公河下游防汛、抗旱、減災等工作作出了積極貢獻。2016年3月，越南等湄公河下游國家遭遇嚴重乾旱，中國在上游降水量嚴重不足的情況下，克服自身困難，啓動瀾滄江梯級水電站水量應急調度，幫助應對旱情。瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會之間的合作也正在穩步推進。

中國與湄公河國家應共同維護來之不易的互信和共識。近年來，伴隨全球範圍內極端天氣的頻繁出現，瀾滄江—湄公河及其周邊的極端天氣日益增多，季節性的乾旱與洪水嚴重威脅了流域可持續發展目標的實現。中國作為上游國家，角色和作用受到了越來越多的期待和關注。中國沒有逃避，而是選擇積極回應下游國家的利益關切。最新的動態是，中國可能會在瀾湄合作框架下進一步加大與湄公河國家的水資源合作力度，例如向下遊國家分享湄公河上游全年的水文信息。五個湄公河國家一直對中國在地區水資源合作中的角色與作用予以積極評價。湄公河委員會也多次澄清外界對中國角色作用的誤解，強調湄公河下游的乾旱是由極端天氣引起，並對中國長期以來在水文信息分享、對下游實施應急補水等表示歡迎和讚賞，認為中國是瀾滄江—湄公河水資源國際合作的積極參與者和貢獻者。

但也必須承認，當前瀾滄江—湄公河的水資源議題仍還具有一定的複雜性和敏感性，開展全流域水資源合作仍需要以良好的互信和共識作為基礎。特別需要注意的是，這種互信和共識很可能會受到一些地區外國家和機構的破壞和干擾。最新的案例可以追溯至2019年泰國等湄公河下游國家遭遇的嚴重乾旱。當時，中國克服自身困難，主動加大對下游的放水力度，幫助相關國家緩解旱情。但個別地區外國家對此卻視而不見。2020年4月，美國政府特別資助的地球之眼（Eyes on Earth）和史汀生中心（Stimson Center），以及美國國會成立的美國東西方中心（East-West Center）拼湊和發佈了關於瀾滄江—湄公河的用水報告，將2019年湄公河遭遇的嚴重乾旱歸咎於中國在上游的梯級水庫建設和水資源管理，試圖用“數據”的形式炒作湄公河地區水資源問題，挑撥中國與湄公河國家之間的理解與信任。近年來，美國一直努力在中國周邊尋找和製造可能向中國發難的所謂議題，併到處勸説、遊説甚至逼迫其他國家在中國與美國之間進行站隊。在美中戰略競爭不斷加劇的背景下，美國有關機構炒作所謂的瀾滄江—湄公河水問題，動機令人懷疑。中國與湄公河國家之間已經建立和積累起來的互信與共識來之不易。作為湄公河的上游國家，中國不迴避在未來流域水資源合作中的角色作用中還可以做得更好。但中國的善意和誠意、已經取得的成績也應該被看到。只有形成正向反饋，合作防範外界施加的干擾，各方才能不斷增進互信，為探索實現全流域水資源管理奠定基礎。未來，中國將以更大的誠意、更大的信心、更大的力度，持續為湄公河地區可持續發展提供力所能及的公共產品。（翟崑，北京大學國際關係學院教授，北京大學區域國別研究院副院長。鄧涵，北京大學國際關係學院博士）