晉繼勇：世衞組織改革需要成員國賦能

秉承“求各民族企達衞生之最高可能水準”的宗旨，世衞組織自成立以來致力於全球健康促進。然而，隨着國際政治環境的變遷、全球衞生安全威脅的多樣化以及全球衞生決定因素的多元化，世衞組織需要應對的全球衞生挑戰也越來越多。全球新冠肺炎疫情是二戰以來國際社會遇到的最嚴重的衞生安全危機，也在一定程度將世衞組織長期積累的治理危機集中體現了出來。世衞組織一直存在着任務和籌資之間的不匹配、對自願捐款財政過度依賴而導致的自主決策邊緣化等方面的能力赤字問題再次擺在了世人眼前。

就像歷次全球性大危機之後，總會催生一些國際機構和治理機制，此次疫情也讓世界對於世衞組織在應對全球新冠肺炎疫情以及疫情後世界衞生安全問題上的作用有了更高的期待，將更多的財政資源和法律權力賦能世衞組織，通過內部改革提升世衞組織治理效率，使其能更好地履行職責也成為越來越多國家的共識。根據路透社的報道，近期法德共同提出的世衞組織改革方案也要求給予世衞組織更多的資金和權力。

賦能世衞組織首先要避免“誰給錢誰就是主”的市場邏輯和“誰強誰説了算”的政治霸權邏輯。人類事務可以大致分為兩個領域，一個是政治領域，另一個是專業技術領域。作為聯合國的一個專門機構，世衞組織明顯屬於後者。不可否認，專業技術領域的良治需要強有力的政治承諾和決斷力。然而，憑藉超強實力將政治霸權邏輯運用於專業技術領域的做法，不但將專業技術事務屈從於政治事務，而且將使得專業技術領域的治理平台淪為國際政治權力的角鬥場。世衞組織暴露出來的治理危機一方面是源自該組織本身，另一方面則是成員國，特別是大國在世衞組織作用如何強化方面無法達成政治共識。實際上，歷任總幹事都致力於通過開展內部改革來提升世衞組織的治理效率，但是由於個別大國的政治化操作以及世衞組織本身對國家主權問題的敏感，造成世衞組織的改革收效甚微。

世衞組織本身是一個全球公共產品。“誰給錢誰就是主”的市場邏輯將會導致全球衞生公共產品私有化，這有違於世界衞生組織的全球公益性質。美國無論是對世衞組織的改革問題動輒進行最後通牒的做法，還是在決定退出世界衞生組織之後仍試圖領導世衞組織改革談判的做法都是“誰強誰説了算”的政治霸權邏輯的體現。法國、德國因反對美國試圖主導七國集團有關世衞組織改革而退出談判進程，便代表了國際社會在世衞組織改革中反對政治霸權邏輯的聲音。

在世衞組織的具體改革中，還應該遵從如下原則：

首先，以傳染病防治為主的原則。世衞組織《組織法》開宗明義地指出，“各國間對於促進衞生與控制疾病，進展程度參差，實為共同之危禍，而以控制傳染病程度不一為害尤甚”。也就是説，協調全球傳染病控制是世衞組織最初的核心任務，然而隨着衞生決定因素的多元化， 世衞組織所參與的業務不斷擴張。無論是慢性病防控和全球煙草控制，還是生物製品的國際標準制定和全球氣候變化應對，上述議題都超出了世衞組織最初的業務範圍，結果造成世衞組織的“任務超載”。因此，世衞組織改革應當將該組織的核心任務重新聚焦於全球傳染病控制領域。

其次，賦能原則。任務和籌資之間的不匹配是現在世衞組織的一個重要問題。世衞組織的治理任務能否完成，還取決於成員國賦予其能力的大小。只有通過增加分攤會費和政治承諾，賦予世衞組織充裕的資金能力，才能有助於世衞組織更好地完成其全球衞生治理的使命，才能使其“充任國際衞生工作之指導及調整機關”名副其實。正如中國國務委員兼外交部長王毅所言，世衞組織改革的方向應當是支持而非削弱世衞組織。那種對世衞組織動輒“斷供”乃至退羣的做法，只會將該組織置於更加“失能”的狀態。

最後，自主中立原則。自主中立性是國際組織合法性的重要來源。然而，隨着帶有指定用途的自願捐款在世衞組織總預算中的比例不斷攀升，造成世衞組織在預算方面對捐助國的過度依賴，不但扭曲了全球衞生的優先事項，而且嚴重製約了該組織的自主性和中立地位，弱化了世衞組織在項目預算方面的自主決策權。因此，各成員國推動的世衞組織改革一方面要擴大其籌資基礎，更為重要的是，捐助國要減少其自願捐助的特定用途，以強化世衞組織的統籌能力和自主中立性。

中國一直積極參與和推動世衞組織改革。新冠肺炎疫情暴發後，中國通過各種多邊平台，致力於世衞組織改革，展現了全球衞生治理中的大國責任擔當。無論是向世衞組織提供捐助，還是及時向世衞組織提供中國的抗疫經驗及相關信息，都體現中國向世衞組織賦能的努力。在未來世衞組織改革過程中，中國還會與國際社會共同努力。 “眾人拾柴火焰高”，只有各成員國齊心協力，通過向世衞組織承諾並兑現其政治承諾和資金承諾，進一步賦能世衞組織，全球衞生治理機制改革目標才能實現。（作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院副院長）