蘇浩:美海岸警衞隊到南海，能做好事嗎

近日，美國總統國家安全事務助理奧布萊恩公開發表聲明稱，美國海岸警衞隊將在西太平洋部署加強版的快速反應巡邏艦，執行海事安全任務，以抗衡中國的活動。甚至指責中國在印太地區其他國家的專屬經濟海域“非法捕魚”，還“騷擾”其他船隻作業，威脅美國及太平洋鄰國的主權，危害區域安全。奧布萊恩還進一步表示，美國海岸警衞隊將進行反制，並將戰略性地在西太平洋設立母港。美國海岸警衞隊作為保障美國自身海洋權益的海上執法力量，居然要跨過太平洋，到東亞海域執法。這真是咄咄怪事。

按國際慣例，海岸警衞隊的功能是依法保障國家海岸安全、領海主權、海上專屬經濟區權益。美國國家海岸警衞隊雖屬於美國五大軍事力量之一，但它是一支受國土安全部直接領導的海上綜合執法隊伍，其性質與其他隸屬於國防部的四大力量有着明顯區別。長期以來，美國海岸警衞隊都是在美國所屬周邊海域進行執法活動，海上救援、國土防禦、維護海事安全、航道管理和保護海洋資源的使命。

可是，就是這樣一支維護美國自身海域安全與權益的海岸警衞隊，近年來，不時出現在萬里之外的東亞海域，甚至到南海進行巡航。2018年9月3日，作為東南亞合作與培訓（SEACAT）的一部分，美國海岸警衞隊對東南亞國家的海上執法力量進行培訓。2019年1月，美國海岸警衞隊在西太平洋部署了第一艘巡邏艦，“伯索夫”號在3月還首次穿越台灣海峽。同年10月，美國海岸警衞隊傳奇級國土安全艦“斯特拉頓”號公然在黃海和南海海域活動。幾乎同時，美國海岸警衞隊的司令卡爾·舒爾茨公開表示，美海岸警衞隊正在積極推進西太地區兵力部署計劃，未來可能代替美海軍執行“航行自由行動”。這種行動已大大超越其職能範圍，也與國際上一般國家海上執法力量的規範功能相悖。

為什麼這支本職是維護美國自身海洋權益的執法力量，要萬里迢迢巡航東海和南海？據美方解釋，一是作為非作戰力量的執法艦艇，能方便地以較低敏感姿態介入南海事務，一旦發生摩擦可防止升級到直接軍事衝突的程度；二是降低東盟國家對美國海軍高調介入南海安全事務的憂慮，甚至可以更好地和那些與中國存在海洋權益爭端的國家進行海上合作；三是配合美國海軍在南海所謂的“航行自由行動”，發揮協助的作用，既增強其海上力量，也為發生海洋衝突增加一個緩衝的層級。

奉行霸權主義的美國曾使用所謂法律“長臂管轄”的方式，將其國內法向外延伸對其他國家違背其利益的行為進行所謂司法管轄。習慣在海上橫行霸道的美國，也正試圖以其維護自身海域權益的執法力量，介入在地域上與美國沒有關聯的海洋區域事務，讓美國的海岸警衞隊也行使“長臂管轄”權，無端干涉南海事務。

實際上，奧布萊恩對中國的指責毫無事實根據和法律支撐。中國在聯合國“海洋法公約”所賦予權益和擁有歷史性權益的海域進行的航行和捕魚活動，長期以來曾為包括美國在內的國際社會所認可。即使那些與中國存在着海域劃界爭端的南海周邊國家，也與中國在平等協商和互諒互讓基礎上，就共同應對海洋非傳統安全挑戰進行相互協調。目前，中國正與東盟就“南海行為準則”進行友好磋商，如果沒有外部勢力的干擾，會在可預見的將來達成協議。而且，作為域外國家的美國沒有什麼必要更沒有任何法律依據介入南海事務。而作為維護美國自身海洋權益的海岸警衞隊也沒有任何權利，跑到南海海域行使執法權。

奧布萊恩的上述言論和美國海岸警衞隊的近期行動，顯示出幾點值得警惕的風險。第一，如果美國海岸警衞隊加強部署到東亞海域並採取所謂執法行動，東亞海洋國家擁有的維護自身海洋權益的主權和權利將遭到破壞。而這種先例一旦開啓，美國便能以維護國家安全為藉口，到世界任何海域興風作浪，從而顛覆國際社會長期維持的海洋安全秩序。第二，美國試圖將其海岸警衞隊的前進基地設在南太平洋的薩摩亞，這將加強矛頭直指中國的美國海上軍事力量，從而增加中美海上發生摩擦和衝突的危險性。第三，如果美國試圖在南海周邊國家設立海岸警衞隊的停靠基地，將導致這些國家與中國在軍事上的直接對抗，激化區域內國家間矛盾。第四，一旦美國使用海上警衞隊的艦隻支持，甚至參與其他國家去挑戰中國的海洋權益，必將造成一種混合衝突狀態，急劇升高區域內海洋安全的對抗與衝突局勢。

如此，西太平洋的海域將永無寧日。美國這種“長臂管轄”的新行為，將更加坐實其是挑動南海爭端的“麻煩製造者”的角色。（作者是外交學院戰略與和平研究中心主任）