更好發揮國家發展規劃戰略導向作用 推進“十四五”時期經濟社會高質量發展

黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），吹響了開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的衝鋒號角，體現了以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚的戰略眼光和強烈的歷史擔當，為全黨全軍全國各族人民凝心聚力、共同奮鬥指明瞭前進方向，在中華民族偉大復興的征程上具有重要里程碑意義。國家發展改革委作為宏觀管理和經濟綜合協調部門，必須切實把思想統一到黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神上來，把行動統一到以習近平同志為核心的黨中央決策部署上來，紮實做好“十四五”規劃《綱要》編制工作，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用，推進經濟社會高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步奠定堅實基礎。

一、編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃是我們黨治國理政的重要方式

習近平總書記指出，編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。這一重要論述站在歷史和全局的高度，凝練概括了五年規劃在中國特色社會主義發展模式中的獨特作用，將黨領導人民建設社會主義的偉大實踐上升為重要理論成果。編制實施五年規劃，是我們的政治優勢所在，在黨中央統一領導下，集中全黨全國智慧，制定和形成引領經濟社會發展的中長期規劃，保持政策連續性和穩定性，朝着一個既定目標和方向前進，一任接着一任幹，一張藍圖繪到底。從1953年開始，我國已經編制實施了13個五年規劃（計劃），其中改革開放以來編制實施了8個，有力推動了經濟社會發展、綜合國力提升、人民生活改善，創造了世所罕見的經濟快速發展奇蹟和社會長期穩定奇蹟。

通過編制和實施五年規劃，有效解決各階段面臨的突出矛盾問題，接力落實社會主義現代化建設的長遠戰略目標。“一五”到“五五”計劃的編制實施，為我國建立比較完整的工業體系和國民經濟體系作出了重要貢獻。改革開放後，“六五”計劃和“七五”計劃的完成，使我國一些重要工農業產品產量躍居世界前列，基本解決了温飽問題，提前實現國民生產總值比1980年翻一番的第一步戰略目標。“八五”計劃和“九五”計劃推動實現了總體小康的現代化建設第二步戰略目標，特別是“九五”計劃是社會主義市場經濟條件下的第一個中長期計劃，提出了實行經濟體制和經濟增長方式“兩個根本性轉變”。“十五”計劃推動了我國經濟總量從世界第八躍升為第四，主要工農業產品產量位居世界前列。“十一五”規劃將五年計劃名稱改為五年規劃，準確體現了社會主義市場經濟條件下中長期規劃的功能定位，反映了發展理念、經濟體制、政府職能的重大變革，我國經濟總量躍升為世界第二。“十二五”規劃提出以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，我國綜合國力和國際影響力大幅提升，經濟總量穩居世界第二。

“十三五”時期，我國創新驅動發展戰略深入推進。2020年1月11日，被譽為“中國天眼”的500米口徑球面射電望遠鏡（簡稱FAST）通過國家驗收正式開放運行。圖為2019年8月28日拍攝的“中國天眼”全景（檢修期間拍攝）。 新華社記者 歐東衢/攝

黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動五年規劃工作，規劃對經濟社會發展的引領作用更加凸顯。習近平總書記高度重視規劃工作，親自擔任“十三五”規劃建議起草組組長，系統部署了全面建成小康社會決勝階段的戰略任務；2016年12月主持召開中央財經領導小組第十四次會議，研究部署“十三五”規劃實施工作；2020年10月主持召開中央政治局常委會會議，專門聽取“十三五”規劃實施總結評估彙報。特別是2018年9月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，將規劃實踐中形成的成功經驗上升為制度安排，為規劃體系的發展和完善提供了根本遵循。

回顧過去不難發現，一部規劃史就是新中國篳路藍縷、鑄就輝煌的奮鬥史，也是中國特色社會主義制度的發展史。五年規劃見證了人民生活水平從解決温飽到總體小康、再到全面小康的持續改善和質的飛躍，見證了中國共產黨人矢志不渝踐行初心使命的責任擔當。這一歷程雄辯地表明，用五年規劃引領經濟社會發展，是符合中國國情、彰顯制度優勢的體制安排，五年規劃取得的成功只有在中國共產黨堅強有力領導下才能實現。習近平總書記指出，實踐證明，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。編制實施五年規劃，已成為中國特色社會主義發展模式的一個鮮明特點和世界各國借鑑學習中國發展經驗的一個重要窗口，必須長期堅持、不斷發展。

五年規劃作用的充分發揮，得益於我們在長期發展實踐中形成的一系列卓有成效的經驗。

一是始終堅持黨的領導、體現黨的主張。

國家發展規劃是黨的主張轉化為國家意志的重要途徑。只有緊緊圍繞黨確立的社會主義現代化建設戰略目標，不折不扣落實黨中央精神，切實將黨中央的決策部署轉化為國家意志和全體人民的奮鬥方向，把黨的強有力領導貫穿規劃實施全過程，國家發展規劃才能始終保持正確方向、有效發揮引領作用。

二是始終堅持以馬克思主義政治經濟學最新理論成果為指導。

理論是行動的先導，是規劃的靈魂。隨着中國特色社會主義理論不斷豐富完善，國家發展規劃的指導思想也持續演進發展。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創造性地提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，確立了供給側結構性改革的發展主線，形成了習近平新時代中國特色社會主義經濟思想，為編制和實施“十三五”規劃《綱要》提供了科學指導。

三是始終堅持與時俱進、不斷探索創新。

隨着社會主義市場經濟體制的建立和完善，規劃內容不斷豐富，“六五”計劃將“國民經濟發展五年計劃”改名為“國民經濟和社會發展五年計劃”，增加了社會發展內容，其後又陸續從“三位一體”拓展到“四位一體”再到“五位一體”，更加適應中國特色社會主義事業總體佈局要求。規劃性質由單純指令性向宏觀性戰略性指導性和約束性並重轉變，“十五”計劃減少實物量指標、增加了反映結構變化的預期性指標，從“十一五”規劃開始指標分為預期性和約束性兩類等，都反映了規劃功能定位的調整優化。

四是始終堅持開門問策、凝聚各方共識。

五年規劃綱要根據黨中央精神制定、經全國人民代表大會批准後向全社會公佈實施，規劃編制過程中的調查研究、銜接協調、公眾參與、專家論證等環節，為集眾智、匯眾力、凝共識提供了重要平台。規劃公佈後成為社會各方面共同遵循的行動指南，有利於形成對經濟社會發展的穩定預期。中長期發展規劃是向世界宣示中國發展戰略的重要方式，也是國際社會了解、支持和參與中國發展的重要渠道。

二、“十三五”規劃目標任務即將完成，全面建成小康社會勝利在望，為“十四五”發展奠定了堅實基礎

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，面對錯綜複雜的國際形勢、艱鉅繁重的國內改革發展穩定任務，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全軍全國各族人民，堅定不移貫徹新發展理念，深入推進供給側結構性改革，堅持高質量發展，有力有序化解發展不平衡不充分的矛盾問題，沉着冷靜應對外部挑戰明顯上升的複雜局面，堅決果斷抗擊新冠肺炎疫情的嚴重衝擊，“十三五”規劃確定的主要指標總體將如期實現，重大戰略任務和165項重大工程項目全面落地見效，我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上了新的大台階。

一是經濟高質量發展邁出堅實步伐。

經濟實力大幅提升，預計今年國內生產總值將跨越100萬億元大關，成為帶動世界經濟增長的主要動力源；人均GDP突破1萬美元，穩步邁向高收入經濟體行列；社會消費品零售總額突破40萬億元，超大規模市場優勢逐步顯現。經濟發展質量和效益穩步提升，產業結構進一步優化，創新能力不斷增強。

二是脱貧攻堅成效舉世矚目。

產業扶貧、就業扶貧、易地搬遷扶貧、生態扶貧、教育扶貧、健康扶貧和社保兜底脱貧等全面推進，預計今年年底剩餘建檔立卡貧困人口可全部實現脱貧、未摘帽貧困縣將全部摘帽。困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題將歷史性得到解決，對全球減貧貢獻率超過70%，創造了人類反貧困史上的中國奇蹟。

“十三五”時期，生態文明理念日益深入人心，生態文明建設取得顯著成效。圖為2020年6月13日陝西省延川縣黃河乾坤灣景色。黃河流域是我國重要的生態屏障，加強黃河流域生態環境保護意義重大。 人民圖片 薛俊/攝

三是污染防治攻堅戰成效顯著。

污染防治攻堅戰階段性目標勝利完成，生態環境保護髮生歷史性、轉折性、全局性變化。京津冀等重點區域空氣質量明顯好轉，地級及以上城市黑臭水體消除比例超過90%。生態系統質量和穩定性不斷提升，國土綠化行動有序開展。綠色發展方式和生活方式逐步形成，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，節水型社會建設全面推進。

四是城鄉區域發展協調性明顯增強。

區域重大戰略高質量推進，京津冀協同發展邁出堅實步伐，長江經濟帶發展實現共抓大保護、不搞大開發的階段性目標，粵港澳大灣區建設“1+N”規劃政策體系逐步構建，長三角一體化發展新局面正在形成，黃河流域生態保護和高質量發展開局起步。新型城鎮化戰略縱深推進，1億非户籍人口在城鎮落户目標順利實現，成渝地區雙城經濟圈規劃即將印發實施，縣城補短板強弱項工作穩步推進。鄉村振興戰略實現良好開局，糧食年產量連續五年穩定在1.3萬億斤以上。

五是人民羣眾的獲得感幸福感安全感不斷增強。

居民收入與經濟同步增長，中等收入人羣規模不斷擴大。基本公共服務均等化程度不斷提高，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建成，義務教育有保障的目標基本實現，高等教育進入普及化階段，基本醫療和公共衞生服務體系進一步完善。國民素質和社會文明程度顯著提高。

六是改革開放邁出重大步伐。

重要領域改革取得突破性進展，產權保護法治體系加快完善，要素市場化配置改革、國資國企改革持續深化，市場準入負面清單制度全面實施。黨和國家機構改革勝利完成。開放型經濟新體制加快建立，共建“一帶一路”不斷走深走實，外商投資准入限制措施由2015年的93條減至33條，設立21個自由貿易試驗區，海南自由貿易港建設進入實施階段。

這些歷史性輝煌成就的取得，是以習近平同志為核心的黨中央統攬全局、把舵定向的結果，是中國特色社會主義制度優勢生生不息、厚積薄發的結果，是全國人民同心同德、攜手奮進的結果。尤為重要的是，“十三五”時期，在推動改革發展的偉大探索和生動實踐中，進一步發展和豐富了習近平新時代中國特色社會主義思想，這是推動高質量發展的根本遵循和科學指引；在統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局中，堅持和完善了中國特色社會主義制度和國家治理體系，這是實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的強大制度保障；在應對內外部風險挑戰特別是中美經貿摩擦和應對新冠肺炎疫情中，錘鍊和增強了敢於鬥爭的勇氣和善於鬥爭的本領，這是前進道路上戰勝一切艱難險阻的重要精神法寶。“十三五”取得的歷史性成就，進一步提升了全黨全軍全國各族人民增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的自覺性和堅定性。成績來之不易，經驗彌足珍貴，需要倍加珍惜。“十三五”規劃目標任務即將完成，標誌着全面建成小康社會勝利在望，中華民族偉大復興向前邁出了新的一大步，為開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程奠定了堅實基礎。

三、全面學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，高質量編制“十四五”規劃《綱要》，開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程

“十四五”規劃是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後，乘勢而上開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年規劃。習近平總書記高度重視“十四五”規劃編制工作，多次主持召開會議研究“十四五”規劃編制問題並提出明確要求，專門召開不同領域專家和企業家、基層羣眾座談會等聽取意見，推動“十四五”規劃開門問策，更好吸納全社會建議。五中全會擘畫了未來五年我國發展的宏偉藍圖，為社會主義現代化建設新徵程指明瞭奮鬥方向。發展改革委將深入貫徹黨的十九屆五中全會精神，將黨中央《建議》要求落實到“十四五”規劃《綱要》編制和發展改革工作的全過程各領域各環節，努力編制出一部符合人民意願、富有時代特徵、引領社會主義現代化建設新徵程的高質量規劃。

（一）將學習貫徹黨的十九屆五中全會精神作為當前和今後一個時期的首要政治任務。

五中全會以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面總結“十三五”時期經濟社會發展取得的重大成就，深入分析我國發展環境面臨的複雜深刻變化，從黨和國家戰略全局出發，明確了“十四五”時期經濟社會發展的指導思想、基本原則、目標要求、重大舉措，為在新的歷史條件下深化改革開放、加快推進社會主義現代化建設提供了科學理論指導和行動指南，具有重大現實意義和深遠歷史意義，學懂弄通五中全會精神是開展一切工作的前提和基礎。要以高度的政治責任感和使命感，精心組織開展五中全會精神學習貫徹工作。堅持原原本本學、反覆深入學、結合實際學，努力做到吃透精神、把握精髓、融會貫通，切實把思想和行動統一到全會精神上來，切實推進《建議》部署涉及發展改革委的相關工作落地生根，做到學以致用、知行合一。

（二）對標對錶做好“十四五”規劃《綱要》起草工作，以釘釘子精神貫徹落實好黨中央《建議》各項要求。

發展改革委將在國務院“十四五”規劃《綱要草案》編制工作領導小組領導下，切實承擔好牽頭起草責任，將五中全會精神不折不扣體現到《綱要》中。

一是將五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展指導思想貫穿《綱要》始終。

五中全會在準確把握新發展階段的新機遇新挑戰基礎上，提出了“十四五”時期經濟社會發展指導思想和必須遵循的原則，這是習近平新時代中國特色社會主義思想的最新成果。《綱要》編制過程中，要毫不動搖堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持新發展理念、堅持深化改革開放、堅持系統觀念，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的總體佈局，協調推進全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略佈局，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，加快建設現代化經濟體系，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現經濟行穩致遠、社會安定和諧，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。

二是科學確定“十四五”時期的主要目標指標。

在黨的十九大對實現第二個百年奮鬥目標作出分兩個階段推進的戰略安排基礎上，五中全會緊扣社會主要矛盾變化、綜合考慮國內外發展趨勢和我國發展條件，提出了到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，並圍繞經濟發展取得新成效、改革開放邁出新步伐、社會文明程度得到新提高、生態文明建設實現新進步、民生福祉達到新水平、國家治理效能得到新提升，進一步提出了“十四五”時期經濟社會發展主要目標，充分體現了目標導向和問題導向相結合、守正和創新相統一。《綱要》編制過程中，要緊緊圍繞五中全會提出的主要目標，深入研究論證指標體系，與社會主義現代化國家的遠景目標、“十三五”規劃指標體系和高質量發展指標體系作充分銜接，按照符合中國發展實際、兼顧國際通行標準的要求，科學選取統計基礎紮實、最具有代表性的指標，更好發揮“指揮棒”作用。在設定具體指標值時，要堅持實事求是，處理好盡力而為和量力而行的關係，兼顧需要和可能做好平衡銜接，既描繪未來發展光明前景、營造良好預期，又從客觀實際出發，不超越發展階段，還要考慮發展環境的不確定性，適當留有餘地。

三是研究細化重點任務和重大舉措。

五中全會圍繞堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，加快建設科技強國；加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級；形成強大國內市場，構建新發展格局；全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制；優先發展農業農村，全面推進鄉村振興；優化國土空間佈局，推進區域協調發展和新型城鎮化；繁榮發展文化事業和文化產業，提高國家文化軟實力；推動綠色發展，促進人與自然和諧共生；實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面；改善人民生活品質，提高社會建設水平；統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國；加快國防和軍隊現代化，實現富國和強軍相統一等方面，提出了一系列重大任務舉措。《綱要》編制過程中，要進一步聚焦“十四五”時期短板最突出、需要最迫切的階段性任務，將《建議》提出的政策方向轉化為清晰可操作、富有含金量的重點任務和重大舉措，推動關鍵領域加快實現突破。

“十三五”時期，我國糧食年產量連續五年穩定在1.3萬億斤以上，供給能力穩步提升，國家糧食安全根基進一步夯實。圖為2020年9月12日，河南許昌市襄城縣雙廟鄉趙莊村村民喜看即將收穫的穀子。 人民圖片 牛書培/攝

四是謀劃一批強基礎、增功能、利長遠的重大工程項目。

重大工程項目是規劃中最具有操作性的內容，也是落實五中全會要求、推動《綱要》實施的重要支撐，習近平總書記專門就謀劃啓動“十四五”規劃重大工程項目作出重要指示。《綱要》編制過程中，要瞄準未來大國競爭的戰略制高點，在科技創新、產業發展、基礎設施、國家安全等關鍵領域，部署支撐高質量發展的標誌性重大工程；瞄準影響羣眾切身利益“關鍵小事”，提出一批點多面廣的打捆項目。聚焦需要集中力量解決的大事、難事、急事，聚焦需要政府發揮作用、存在經濟外部性的領域，優選具有全局性影響、需從國家層面推進的“重中之重”項目。堅持提早謀劃、審核從嚴，深化研究論證、做好平衡協調，加強資源需求和保障測算，不提不切實際的目標，不搞寅吃卯糧的工程。

四、更好發揮“十四五”規劃的戰略導向作用，完善實施機制，切實保障黨中央決策部署有效落地

習近平總書記反覆強調“一分部署，九分落實”。規劃的生命力在於實施，必須堅持黨對規劃工作的集中統一領導，充分調動各方面的積極性、主動性和創造性，形成推動規劃實施的強大合力，將美好藍圖切實轉化為發展實效。

（一）健全統一規劃體系。

按照《中共中央 國務院關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》要求，加快建立以“十四五”規劃《綱要》為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的“三級四類”國家規劃體系。

一是強化“十四五”規劃《綱要》的統領作用。

國家級空間規劃要細化落實“十四五”規劃《綱要》提出的國土空間開發保護要求，為重大戰略任務和重大工程項目落地實施提供空間保障。在科技創新、基礎設施、綠色轉型、民生保障等領域編制一批國家級專項規劃，細化時間表和路線圖。根據“十四五”規劃《綱要》明確的方向，編制推進京津冀協同發展、長江經濟帶大保護、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略實施方案，儘快取得新的突破性進展和標誌性成果，為全國高質量發展提供強大動力支撐。省級、市縣級規劃既要加強與國家級規劃的銜接、形成全國“一盤棋”，又要因地制宜，發揮比較優勢、突出地方特色。

二是加強各級各類規劃的銜接協調。

只有各級各類規劃協調一致，才能保障心往一處想、力往一處使。“十四五”國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃在報請審批前，須就規劃目標、重大政策、項目佈局、風險防控等，與“十四五”規劃《綱要》進行統籌銜接。各類規劃之間要按程序做好銜接，避免矛盾衝突。省級發展規劃在報請省級人民代表大會審查批准前，按程序與國家“十四五”規劃《綱要》進行銜接。

三是健全規劃統籌管理制度。

嚴格按照國務院批准實施的“十四五”國家級專項規劃編制目錄清單、空間規劃編制目錄清單和區域規劃年度審批計劃，開展規劃編制工作，推動規劃數量減下來、質量提上去。各部門自行編制或批准的各類規劃要及時做好備案。發揮規劃管理信息平台作用，將各類規劃的編制和實施過程納入統一管理，加強信息互聯互通、歸集共享，有效提高規劃管理水平和效率。

（二）健全政策協同機制。

加快構建發展規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制。

一是強化年度計劃與“十四五”規劃《綱要》的銜接。

年度計劃是五年規劃實施的重要支撐。要按照短期調控目標服從長期發展目標、短期政策與長期政策銜接配合的要求，將“十四五”規劃《綱要》確定的主要指標分解納入年度指標體系並做好年度間綜合平衡，按照《綱要》明確的發展方向確定年度工作重點，通過滾動實施確保五年目標任務如期實現。

二是強化各類政策對“十四五”規劃《綱要》實施的保障支撐作用。

加強中期財政規劃、年度預算與“十四五”規劃《綱要》實施的銜接協調，中央財政性資金優先投向《綱要》確定的重大任務和重大工程項目。堅持“項目跟着規劃走、資金要素跟着項目走”，對納入“十四五”規劃《綱要》的重大工程項目，簡化審批核準程序，優先保障規劃選址、土地供應和資金安排。貨幣政策取向要充分考慮“十四五”規劃目標、經濟發展形勢等，以市場化手段引導金融資源支持《綱要》明確的重點領域和薄弱環節。

（三）完善規劃實施機制。

在規劃實施過程中，動員各方面力量、靈活採取各種方式落實好規劃任務，及時調整執行偏差，確保規劃目標順利完成。加強規劃實施評估考核，對約束性指標和經濟調節、市場監管、公共服務、生態環境保護等政府履責要求，要細化實施責任、嚴格跟蹤考核機制。進一步健全“年度監測分析—中期評估—總結評估”的規劃評估體系，將評估結果作為改進政府工作和績效考核的重要依據，並依法自覺接受人大監督。加快發展規劃立法，將黨中央、國務院的規定要求和行之有效的經驗做法以法律形式固定下來，強化規劃編制實施的法治保障。