李海東：從內閣名單看拜登團隊外交輪廓

23日，美國候任總統拜登公佈了一批擬任命的關鍵內閣成員名單，其中安東尼·布林肯(Antony Blinken)擔任國務卿，馬約卡斯(Alejandro Mayorkas)擔任美國國土安全部部長，艾薇兒·海恩斯(Avril Haines)擔任情報總監，傑克·沙利文(Jack Sullivan)擔任白宮國家安全顧問，托馬斯·格林菲爾德（LindaThomas-Greenfield）擔任美國常駐聯合國代表。拜登還提名前國務卿約翰·克里(John Kerry)擔任總統氣候特使，並將進入國家安全委員會。從這些擬任命的內閣成員及其政策主張可以窺見未來拜登政府大致的外交政策傾向。

首先，拜登政府將關注國際行動合法性與自身實力的結合，迴歸以“制度保霸權”的戰略軌道。以反全球化和民粹為核心特徵的當下美國政府，過去4年內系統性的退羣和棄約侵蝕了70餘年美國政策精英打造的凸顯美國獨特與領導地位的全球經濟與安全制度架構，美國國際信譽基本無從談起。“返羣復約”以便“填坑修補”必然將成為拜登政府極為緊迫的挑戰，拜登關於上台首日就再加入巴黎氣候協定和世界衞生組織的立場宣示是其外交政策大轉向的重要跡象。重返世貿組織和聯合國相關機構等向國際社會提供全球公共產品的多邊制度也必然是其外交構成要素。當然對拜登團隊而言，重返不只是參與，更重要的是要“領導”，再塑美國所謂“民主聯盟”體系和夥伴關係網絡則是確保其全球領導地位的關鍵。“以國際合作確保領導地位”會是拜登團隊外交行動指南。

其次，以外交服務於內政需求將是新政府更為迫切的目標。當下美國政府對內搞撕裂、對外搞對抗的政策損人害己，多國與國際組織對當下美國執政團隊的厭惡通過其對拜登的迅速恭賀得到淋漓展示。拜登以致力於團結和克服內外分裂的競選訴求贏得很多選民青睞。抗擊疫情、恢復經濟、化解種族分歧、應對氣候變化是拜登確定的四項核心要務，它們無一不是與消解美國已存的政治經濟文化深刻對立緊密相關。為在任期內達成目標，拜登團隊別無選擇只能加大外交籌劃力與行動力，以與他國通力合作和展現“美國領導地位”方式匯聚國際資源，從而經濟有效地儘快解決國內問題。“國內問題的國際解決”大概率會成為拜登團隊“智慧外交”的標誌。

最後，“國際規則之爭與地緣政治角逐”將會是拜登政府大國外交的主旋律。拜登團隊是在中美“全方位模式之爭”的前提下規劃對華政策的，強硬依然是其對華政策的主基調，國防與外交資源聚焦亞太的調整進程依然會繼續。儘管當下美國政府在涉華關係上製造的“衝突議題”過多，某種程度上限制了新政府處理對華政策的靈活空間，但面對疫情和經濟復甦等關鍵議題，新政府有與中方合作快速解決國內議題的迫切願望。拜登團隊會更強調與中方在國際經濟、全球衞生安全、氣候變化、5G與人工智能新技術等諸多領域的規則制定權之爭，以“巧強硬”確保帶有美國傾向的規則落實為國際行動合法性的共識原則。未來四年中美關係很大可能將維繫在“可控競爭”狀態。拜登團隊持有對俄的深刻敵對心理，其對俄外交將回歸美政策精英支持的對俄既有軌道。新政府會以渲染俄羅斯威脅和持續排擠俄出歐洲安全構建進程來彙集美國歐洲盟國的凝聚力，並加快重塑北約步伐。美俄之間在烏克蘭內部紛爭及中東地區危機大概率將呈現加劇態勢。

不過，儘管拜登外交團隊成員經驗豐富，精明幹練，且有比較宏大的外交規劃，但參議院的掣肘與短短四年任期意味着實現這些目標相當困難。未來在實踐中其外交政策的具體走向更值得緊密關注。（作者是外交學院國際關係研究所教授）