【大國小鮮@基層之治】唐任伍： 提高基層治理水平，需先弄清羣眾為何“不滿意”

—北京師範大學教授、博士生導師 唐任伍

對話四川日報記者張雨

“上面千條線，下面一根針”。夯實基層的重要性，怎麼強調都不為過。

黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期經濟社會發展主要目標，“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”是重要內容之一。

提高基層治理水平，歸根結底是為了廣大基層羣眾，為了更好滿足他們日益增長的美好生活需要。要達成這一目標，北京師範大學政府管理研究院院長、教授唐任伍接受記者採訪時談到，首先要弄清基層羣眾為何“不滿意”，繼而有的放矢，逐步變他們的“不滿意”為“滿意”。

他認為，對於基層羣眾“不滿意”的問題需要辯證看待，然後通過基層政府轉變理念、提高羣眾參與度、提供穩定社會預期等有針對性的處置方式，不斷加以解決。

羣眾為何“不滿意”：不看“有沒有”，而看“好不好”

記者：“不滿意”是一種主觀情感，反映了基層羣眾什麼心理？

唐任伍：覺得自己該越來越好的心理。這麼多年，國家飛速發展，民生不斷改善，但隨之伴生的，就是基層羣眾對基層政府提供的服務，在數量上和質量上都有了更高要求。

如今，大家的“不滿意”，很大程度上已經不是一個“有沒有”的問題，而是一個“好不好”的問題。比如，羣眾對優質教育醫療資源的追求和需求，目前一些基層政府就難以滿足，容易引發羣眾不滿——為什麼別人能到大醫院看病，我只能在鄉村診所看病？

實際上，當社會發展越來越快，羣眾自然就產生一個心理預期，即自己會越來越好。所以當基層羣眾“獲得的”和“期待的”不相匹配時，就要產生不滿，所謂端起碗來吃肉，放下筷子罵娘，他是在罵這個娘嗎？他是在罵別人的肉比我好。

“十四五”期間，基層政府更需重點關注羣眾這種心理：他們不是和自己的過去比，而是和周圍的別人比，和黨宣傳的政策比。一旦他們認為自身的經濟社會地位與參照羣體直接或間接相比沒有達到既定預期，且這種預期狀態在經濟社會頻繁變動中仍不能實現時，就不可避免會產生失望、焦慮、不滿等情緒。

記者：為什麼“十四五”期間，更需重點關注這種心理？

唐任伍：因為隨着時代飛速發展和社會文明程度提高，羣眾權利意識正在不斷提高，尤其隨着對《民法典》的宣傳普及，基層羣眾的公民意識、對自身權益的保護意識更是日益增強。潛意識裏，他們已經形成一種認知：也許我過去“低人一等”，但現在我不怕你了，不滿我就要找回來。

同時，層出不窮的新技術，也為不滿情緒表達提供了有利條件。當前，我國網民規模已達9.4億，進入了個體崛起的時代，隨着日後5G技術的普及，還會產生更多方便個人發聲的軟件和方式。而不管一段文字、一段視頻，亦或未來其它形式的信息，都可能極短時間引爆網絡，將“個體不滿”演變為“羣體不滿”。

記者：這些不滿和基層政府有什麼關聯？我們注意到一種現象，一些基層政府覺得自身拼命做了很多，但羣眾仍不滿意。

唐任伍：基層政府直面基層羣眾，説白了，就是在直面他們的問題，打通羣眾所需的“最後一公里”。但一些基層地方政府，特別基層幹部經常向我訴苦，大家流汗吃力不少，卻沒得到羣眾的正向反饋，很委屈。

這就是陷入了經濟學上的“效果悖論”：基層政府工作沒少花力氣做，羣眾也有獲得，可就是不滿。因為大面上看，政府投入了財力物力，也解決了不少問題，但聚焦到個體來看，你政府解決的問題，不見得就是羣眾自身亟需解決的問題。例如，政府修路是好事，但具體到羣眾個人，可能還要拆了他的房子。這筆賬他會算，你的政績是有了，我又得到什麼呢？

其次，也有一些基層幹部眼睛朝上，做的東西方向偏了。這些基層幹部對“領導滿意”的理解變了味，熱衷於做不顧當地資源稟賦和實際能力，以及超出當地羣眾承受能力的事情。或一味迎合某些領導偏好，明知政績工程、形象工程勞民傷財，還是為了博取領導歡心，不管羣眾有什麼要求、老百姓有什麼需要，做出一些自以為“領導滿意”卻讓羣眾失望的“蠢事”。

最後，新生事物帶來的衝擊，基層政府處理不及時或不當，也是羣眾不滿意的一個重要因素。“十四五”期間，在世界百年未有之大變局中，各種矛盾交疊，經濟發展面臨困難加大，導致民生髮展面臨的變數也不斷增加，基層政府不能再靠被動的應急管理、落後的公共服務去應對了。

辯證看待“不滿意”：一邊需重視，一邊要引導

記者：您曾説過，對於羣眾“不滿意”，也要辯證看待。

唐任伍：是的，一些“不滿意”反映了基層政府和幹部的不足，需要高度重視。

一是應急處突能力不足。基層很多事情都有突發性，考驗基層政府和幹部的應急處突能力。比如疫情，一些基層幹部機械聽從上級要求封路、封户，卻不顧相關配套措施是否既能達到疫情防護目的，又能保障基層羣眾的正常生活，自然就引發羣眾不滿。可以預見的是，未來突發事件更不會少，無論自然危機，還是社會危機，都倒逼基層政府和幹部提升應急處突能力。

二是羣眾關心問題處理不夠。當前基層羣眾關心的社區服務、環境衞生等諸多問題，一些基層政府確實未能給予很好解決。“十四五”期間，各類民生大禮包肯定會越來越多，而基層羣眾的相應需求也會越來越高。但從中央到地方，其間會有一個絕不輕鬆的落地、落實過程，更有落不了地、落不了實的風險，尤其要注意具體執行中，基層一些部門之間出現扯皮等問題，這會極大加劇羣眾不滿。

三是基層幹部努力方向偏了。很多時候，基層幹部不是不願工作的責任推諉者，而是沒有充分考慮到自己的努力方向，是不是直奔羣眾亟需解決的問題去的。前面談到，基層幹部做了自以為“領導滿意”卻讓羣眾失望的“蠢事”，但更多時候，大家不是做了“蠢事”，而是做事沒做到羣眾心坎上。

羣眾滿不滿意，沒有標準答案，也沒有統一模板，不僅因人而異，更要因地制宜。只有當基層幹部真正尊重當地羣眾，設身處地為他們關心的事情努力，羣眾也才會尊重你、認可你。

特別提醒一點，還要警惕“技術形式主義”的問題。“十四五”期間，採取互聯網技術和信息化手段助力基層治理是一個大趨勢，這是好事，但要警惕一些基層政府出現“技術形式主義”，動輒講究“台賬”漂亮，“建羣”多少，以信息厚度論民生成效。

記者：除了基層政府和幹部，就羣眾自身而言呢？

唐任伍：羣眾自身，有一些“不滿意”是需要引導的，因為不見得就完全合理。對於基層而言，羣眾工作千頭萬緒、羣眾訴求包羅萬象，由於傳統“政府大包大辦”的觀念根深蒂固，使得一些基層羣眾感覺自己生活中發生的一切問題，都該政府負責，繼而提出一些超越政府職責範圍的要求，若不能滿足就“不滿意”。所以，要逐步引導羣眾明白政府的“角色設定”,從而更好發揮各自的應有作用。

還要引導基層羣眾增強法治意識。沒有什麼權利是絕對的，羣眾可以討説法，但要在法治框架下進行。“不滿意”並不是為所欲為的通行證，個人權利的行使，必須在法律條款中尋找依據，才能得到真正保障。

另外，引導還有一層含義，即科學用好政績這根“考核棒”，引導基層幹部合理擔當。對於一些羣眾的不合理要求，基層政府不要由於考核壓力，希望儘快息事寧人而什麼都去做，這會在一定程度上，使一部分羣眾提出更為過分的要求。什麼是以人民為中心？有一條很關鍵，是以人民的整體利益為中心。

妥善處理“不滿意”：既盡力而為，又量力而行

記者：“十四五”時期，如何妥善處理這些“不滿意”？

唐任伍：第一，基層政府需要轉變理念。不可否認，在全面建成小康社會以前的經濟發展時代，民生髮展基本上遵循的是物本原則，即遵循的基於“經濟人”“看不見的手”“GDP至上”等經濟理性原則，以經濟發展是硬道理，做大蛋糕、增長GDP、增加物質財富為第一目標，而教育、醫療、社會保險等人文部門的發展則相對較慢。

進入“十四五”時期，民生髮展則是由社會良知而非經濟理性來驅動，基層政府需要遵循的理念是“以人民為中心”，是把行為主體作為“社會人”“道德人”“生態人”“情感人”而非“經濟人”來對待。繼而體制設計的落腳點，是圍繞調動人的社會關注、社會參與的積極性、主動性、創造性，實現人的全面發展，而非以單純的經濟發展作為歸宿。

第二，加快培育新型社會關係。基層治理創新不能進入一個誤區，即只為了解決眼前社會矛盾，而不去立足長遠的社會建設。必須牢記，基層羣眾既是基層社會治理的受益者，也是基層社會治理的參與者，否則，基層幹部就算渾身是鐵能打幾根釘？一定要創造條件，讓羣眾廣泛參與到各項社會事務之中，既提升羣眾的主體性地位，又充分激發社會活力。

讓民眾廣泛參與社會事務，除了強化制度支撐，還要從一件件具體事情逐步深入。比如江蘇鎮江一個村，村民參與度很高，因為村裏每一個項目，就召集大家開會討論。又如發揮新鄉賢作用，在外打工的城鎮户籍子女回鄉之後，要善於藉助他們的力量聚攏、團結大家。還要充分發揮社會組織作用，避免政府羣眾什麼事情都直接“面對面”，激化一些不必要的矛盾。

第三，基層政府要給羣眾一個穩定的社會預期。“十四五”期間，內外形勢都有更多不確定性，置身這樣的社會中，羣眾會更加敏感於自身得失。進一步而言，相比一般的社會態度，“十四五”期間，人們更加希望擁有穩定的社會預期。

我注意到成都桂花巷事件，就暴露出了主管部門在面向民眾及時、預先公示相關信息上還有很多不足。所以基層政府每一項政策措施的出台與實施，都必須加強政策解讀宣傳，正確有效引導社會輿論，把思路舉措講清楚，特別是把羣眾的利益安排講明白，以穩定的預期，爭取社會和羣眾的理解與支持。

記者：強調穩定預期，是不是還有可操作性的考慮？

唐任伍：對，不能給予過高預期，説了又沒做到，只會使羣眾更不滿意。要搞清楚一點，雖然進入了“十四五”，但我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位也沒有變，保障和改善民生必須從這個基本國情出發。

不給羣眾過高預期，就是要防止超前福利的快速增長成為經濟增長的沉重負擔，民生髮展是漸進的，不是説經濟發展了，國家富了，我們就要實行高福利，這是不可能的，也是很危險的。基層政府必須妥善處理盡力而為和量力而行之間的關係。

記者：如何處理這對關係？

唐任伍：盡力而為，就是基層政府和幹部要把經濟社會資源投向基本民生，絕不能在解決基本民生問題上搞形式、做樣子，要真正把改善民生放在重要位置予以對待。一個關鍵就是走出去、沉下去，解決那些影響民生的細節問題。比如昆明交警施劃“右轉彎盲區警示帶”，把十字路口的一塊區域塗成紅色，提示過往的非機動車及行人通過此區域時，如遇車輛右轉時要進行避讓。這樣乍看上去的一個簡單創新，其重視細節的民生温度，卻讓每一位市民都能看到、感受到。

量力而行，落到執行層面就是有所側重、突出重點。這個重點，不是你政府認為的重點、好做的重點，而是羣眾認為的重點、亟需滿足的重點。做事之前，多調查一下羣眾最缺什麼，自己一方水土的主要矛盾是什麼，然後在符合大政方針情況下，將羣眾需求分出一個輕重緩急，將完成基層發展任務與提升羣眾滿足感更好地結合起來，這是基層工作必須掌握的本事。

我瞭解到，雲南越州鎮就做得很好，他們向羣眾發放解決羣眾“急事、難事、麻煩事”需求清單表，將徵集所得意見進行梳理，同類問題進行合併、重點問題進行區分，有重點、有針對性地解決羣眾關心問題。

記者：還有哪些方面需要注意？

唐任伍：要不斷完善幹部考核，探索因地制宜考核方式。基層情況千差萬別，不同地區發展水平參差不齊、發展重心也各有不同，如果只是為了滿足於把規定動作做到位，把上面安排的任務機械完成，那麼落實就只能變為落空，甚至活生生逼出形式主義。

“十四五”規劃是一個長遠藍圖，很多事情都需要“功成不必在我”的精神去推動落實。所以必須規範、科學考核不同地方的基層幹部，既不單純以羣眾當前實際利益的滿足來作為評價他們的唯一方式，也不要只“眼光向上”，以各種督查檢查、考核評比的成效來簡單斷定幹部優劣。

最後，我還想強調，要進一步關愛基層幹部。“十四五”期間，不少硬仗要打，要多給廣大基層幹部一些物質或精神激勵，以最大限度調動他們的積極性、主動性、創造性，才能更好解決羣眾不滿意的各種問題。

把脈：不要盲目照搬別人的基層創新

“推薦沒用，沒有一個基層創新包打天下。”當記者請唐任伍推薦一些全國做得較好的基層創新舉措供四川借鑑時，他這樣回答。

唐任伍認為，南橘北枳永遠是放之四海皆準的道理。不同地區的基層工作，外部環境千差萬別，經濟發展水平、文化認同、風俗習慣等內部情況更不一樣。“就像你們四川的革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等，針對這些地區和人羣的民生支持力度都是不同的，所以千萬不能盲目照搬別人的基層創新，而忽視了自己的實際情況。”

他進一步説，基層治理是一個非常“本土化”的東西，創新只能堅持共通的人民至上理念，再結合自己的實際情況和羣眾的具體需求進行。如果為了創新而創新，隨便抄襲別人的成功經驗，這種複製、粘貼方式，既難發揮期待效果，又會傷害政治生態，看似轟轟烈烈，實則勞民傷財。

“路需要自己走，別人經驗永遠都是參考。” 如何參考？唐任伍提出幾點建議：調研別人創新舉措時，要把自己“裝進去”多觀多察。一是看別人怎麼找準的中央精神和基層實踐契合點；二是多問一問當地羣眾對這些創新有什麼真實反應，不要只在辦公室裏聽報告；三是看當地官員是在什麼樣的限制條件下這樣去做的。“只有摸清這些，才有參考價值。”

“十四五”期間，基層治理需要大量實事求是、因地制宜的創新探索。唐任伍提醒，好的創新都是問題倒逼出來的，一定要有針對性。所以，關在房子裏是出不了新思想的，要接地氣，多沉下去搜集新鮮元素，才能觸發真正的創新靈感。