【實踐新論】科學推進大氣污染治理生態補償機制

*編者按：*為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推進用黨的創新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，把制度優勢更好地轉化為治理效能，中央網信辦與光明日報社共同組織“實踐新論”網上理論傳播專欄，陸續在光明網推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實踐之間的內在邏輯，敬請關注。

2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江省安吉縣餘村考察時首次提出“綠水青山就是金山銀山”理念。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上明確指出，要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。今年3月，習近平總書記再次到安吉餘村考察時強調，綠色發展的路子是正確的，路子選對了就要堅持走下去。

十五年來，黨和國家對“綠水青山就是金山銀山”理念的認識在不斷深化。“綠水青山就是金山銀山”揭示了一個硬道理——保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。如何將自然資源變成金山銀山，涉及到如何建立體現生態價值的資源有償使用制度和生態補償制度；如何建立好資源有償使用和生態環境補償的制度體系，則是推進跨區域環境聯合治理戰略的關鍵。

強化生態補償機制的頂層設計

之所以要建立生態補償機制，是因為一個區域為了保護生態環境可能會付出一定的成本，但帶來的生態環境的積極變化會使相鄰區域受益。在這種情況下，就需要建立有效的生態補償機制，合理體現生態環境作為公共品的價值，統籌區域協調發展。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視和反覆強調生態補償機制建設。比如，2020年8月30日，習近平總書記給建設和守護密雲水庫的鄉親們回信指出，各級黨委和政府要深入貫徹生態文明思想，把生態文明建設作為戰略性任務來抓，堅持生態優先、綠色發展，加強生態涵養區建設，健全生態補償機制，共同守護好祖國的綠水青山；2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上講話對“全面建立生態補償制度”進行專門論述，強調“要建立健全市場化、多元化生態補償機制”；2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會並發表重要講話，強調“要完善體制機制，發揮區域協商合作機制作用，建立健全生態補償與保護長效機制，強化共抓大保護的協同性”……此外，《生態文明體制改革總體方案》和《關於健全生態保護補償機制的意見》等文件的出台，進一步夯實了生態文明建設的“四梁八柱”，對全面推進生態補償機制做出了頂層設計。全國各地有關部門以此為依據對生態補償機制不斷進行探索和實踐。

省內大氣污染治理生態補償的實踐

治理大氣污染是中國生態文明建設工作中的一項重要任務。因為大氣污染本身成因、傳導和治理的複雜性，而且自然氣象條件下污染性氣體的擴散會影響周邊地區環境質量。大氣污染治理生態補償涉及面廣、利益關係複雜，機制的建立健全受多方面因素影響。中央對生態補償作出頂層設計後，近年來，山東、湖北、河南、安徽和河北等地陸續開展了對大氣污染治理生態補償的實踐探索。各省根據自身社會經濟發展水平和大氣污染特徵先後出台了具有地方特色的大氣污染治理生態補償政策。

根據自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散條件，各省設置了不同的城市稀釋擴散調整係數，一定程度上減少了自然條件對環境空氣質量變化的影響。有些省隨着環境質量改善與環境管理需求動態調整生態補償標準。比如試點初期，山東省將大氣環境生態補償資金係數確定為20萬元/(微克／立方米），隨着大氣污染防治工作的深入開展，改善空氣質量的難度逐漸加大，主要污染物排放濃度的絕對值逐漸縮小，又分別於2015年和2017年將補償資金係數分別提升至40萬元/(微克／立方米）、80萬元/(微克／立方米）。另外，這些省出台的生態補償機制都包含由省級單位向大氣環境改善的城市提供補償、由大氣環境惡化的城市向省級單位進行賠償的雙重約束機制。如河南省公佈了2020年7月全省環境質量生態補償情況，全省共支償城市環境空氣質量生態補償金3169萬元，得補4014萬元；其中，新鄉市支償金額最高，為1273.5萬元，南陽市得補金額最高，為1222.5萬元。

這些都是各地運用經濟和行政手段促進大氣污染綜合治理工作的創新，也是生態文明體制建設的重要實踐。同時，在實踐中這些探索尚存不足，比如生態補償支付標準的測算科學性有待進一步提高，治理的考核指標和權重缺少對區域性差異的考量，生態補償機制的市場化、多元化不強等等，諸如此類的問題制約了生態補償機制有效順利實施，在今後工作中需要不斷完善。

不斷在實踐中完善大氣污染補償

總的來説，大氣污染本身所具有的複雜性、空間相關性和複合性的特點，使得補償機制尤其是跨省補償機制的理念落實及實踐仍然面臨許多複雜問題，限制了生態產品價值實現。且類似於京津冀這種基於協商的生態補償標準一般趨向偏低，不利於激勵區域內污染治理成本低的地區採取更多措施，尤其是採取機會成本高的措施。而補償標準偏低主要還是“資金來源”單一，資金支持不足。黨的十九大報告中提出要“建立市場化、多元化生態補償機制”，就是充分認識到主要依賴政府財政轉移支付的生態補償的資金難以滿足全面開展環境治理工作的資金需求。

因此，構建起完善的大氣污染治理跨省補償機制，需要不斷地在實踐中完善，國家層面需儘快出台生態補償條例和法規，讓大氣環境生態補償有法可依。與此同時，還要進一步引導社會資本參與大氣污染治理，探索社會資本更多參與綠色PPP項目，通過設立區域內政府聯合出資、社會資本與公眾廣泛參與的生態補償專項資金，建立健全大氣污染治理生態補償的投融資機制。這既是協調大氣環境治理所涉及的相關方利益和化解經濟發展與大氣污染治理資金短缺的途徑，更是今後完善生態補償機制、使其在大氣污染治理中發揮有效作用努力的方向。

（作者：天津大學馬寅初經濟學院創院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長 張中祥）