【中國之治@文化解碼】探索包容性治理的中國道路

【中國之治@文化解碼】

作者：魏波 北京大學馬克思主義學院教授

二十世紀下半葉以來，傳統管理模式已難以適應新出現的複雜的社會問題，“治理”（governance）的理念首先在西方被提出來。美國學者奧斯特羅姆夫婦提出了“多中心治理”理論，肯定了政府和市場之外的多種社會力量參與治理的意義。在維護社會穩定和促進經濟發展的過程中，“治理”成為化解矛盾的應對策略。不同於以往的統治、管理等維護社會秩序的理念和方式，“治理”強調了政府之外的多種社會主體的參與，包括私營部門、社會組織、公民都可以成為處理公共事務的主體；弱化了以往政府為單一中心的結構，代之以多中心的結構，從而可以發揮社會各界的能動性；同時以信任、互惠、合作為理念和價值，在尋求共識中謀求共同福祉。可以看出，“治理”以信任、互惠、合作、共享為理念，以多種社會主體的參與為基礎，體現出更強的包容性，所以包容性治理（inclusive governance）便成為治理創新的內在邏輯。包容性治理通過社會資源和決策過程向社會各個主體開放，打破了傳統管理和統治的單中心模式，以多中心、多主體的參與重構了社會決策和集體行動的法則，體現出顯著的“包容性”“共享性”，其目標是在追求效率與公平中實現社會的“善治”。

中國基層治理創新的基本經驗便體現了“包容性治理”的基本理念。比如，20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮幹部羣眾創造了“發動和依靠羣眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。後來，“楓橋經驗”不斷豐富和發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠羣眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的“楓橋新經驗”。從歷史上看，一切為了羣眾，一切依靠羣眾，從羣眾中來，到羣眾中去，這一羣眾路線是中國共產黨領導人民取得革命和建設成功的法寶，其基本精神恰恰與包容性治理是一致的。其中，“全心全意為人民服務”是黨的根本宗旨，也是現代國家治理的基本價值觀。

包容性治理在基層治理中的績效

在社會轉型與經濟發展過程中必然會遇到各種複雜的利益和觀念的衝突，如何防止社會在衝突中走向斷裂甚至危機，這是世界各國面臨的重大考驗。中國正處於經濟快速發展和社會快速轉型時期，各種矛盾相對突出，對地方政府治理構成挑戰。正是在探索新型治理的過程中，包容性治理成為化解新時期各種矛盾的基本選擇。

從世界和中國的經驗看，包容性治理的直接產出是促進經濟社會發展，從而體現出其“工具性價值”。包容性治理通過創造多元主體參與、互動與共享的機制，調動社會各個層面主體的積極性和創造性，從而匯成促進經濟社會發展的強大動力。包容性治理充分尊重各方利益訴求，以有效方法協調各方矛盾，從而通過培育“有機團結”實現社會的穩定與和諧。這種穩定與和諧為經濟發展提供了必不可少的有利環境，眾多地方政府正是通過推動包容性治理培育了良好的區域營商環境，吸引各類經濟主體投資創業，這種政治與文化的“軟實力”是經濟發展的強大動力。

從實踐看，“中國奇蹟”便是一個有力的證明。中國的國家制度和國家治理體系堅持黨的集中統一領導，密切聯繫羣眾，緊緊依靠人民推動國家發展，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路，堅持獨立自主和對外開放相統一，積極參與全球治理，等等，這些都體現了包容性治理的理念，同時也賦予其獨特的富有中國特色的治理內涵。可以自信地説，中國特色社會主義治理的創新探索正是實現“中國奇蹟”的基本原因，顯示出包容性治理的強勁生命力。在過去幾十年裏，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，成為世界第二大經濟體。同時，有着14億人口的大國保持了高度的政治和社會穩定，成為世界上最安全的國家之一。這些成就的取得都體現出了中國治理的效能，體現出中國特色社會主義政治制度的先進性和優越性，説明了包容性治理的強大效能。

包容性治理不僅具有外在價值，還具有一種內在價值，它是推動人類社會發展和文明進步的內在要求。包容性治理旨在建構新的“我們”，以此培育社會團結的認同基礎。國家治理的基礎在“社會”，在社會認同基礎上形成共同體是治理有效的根本所在。人們因共享利益、價值、信仰而結成各種共同體進而形成社會認同。在向現代社會轉型過程中，認同危機引發了傳統共同體的解體並帶來各種衝突。包容性治理充分肯定和培育了新型社會治理主體，在塑造新的“我們”意識中形成社會認同，通過營造團結和諧的社會環境促進了人的自由全面發展，最終實現“善治”的目標。

新冠肺炎疫情暴發以後，中國迅速採取強有力的集體行動，取得抗擊疫情的重大勝利，其中一個基本經驗便是在黨和政府的領導下，各級各類組織都全面動員起來參與抗疫。每個市民、村民都自覺響應號召，在每個社區、每個村口、每個路口都可以看到普通羣眾參與防疫的身影，由此形成了阻斷疫情蔓延的“銅牆鐵壁”，這在西方國家是無法想象的。這種全民參與的行動，生動地體現了包容性治理的理念，顯示出包容性治理的強大生命力。

民主是包容性治理的本質內核

國家治理的首要主體是國家，國家的制度及其能力在治理實踐中發揮決定性作用。正如美國學者福山所主張的，加強國家能力建設是提高治理水平的基礎環節。中國有着漫長的“大一統”傳統，國家在整個社會的治理中居於核心地位，計劃經濟的歷史進一步強化了國家對資源的控制。中國的發展是在國家主導下進行的，體現出“集中力量辦大事”的制度優勢和社會動員能力，這是中國發展和治理的根本特點。如今，中國依然需要繼續建設現代化國家，提高國家治理能力和治理水平，其途徑則是在改革中進行制度建設，以制度創新構建中國特色社會主義國家治理體系，一個根本方向則是發展社會主義民主。而從治理的角度看，包容性治理的內核恰恰是民主。

堅持以民主為取向的包容性治理是社會主義國家治理的根本要求。近代以來，中國推翻了君主專制制度並建立了民主共和制度，實現了從小農經濟到商品經濟、從傳統宗法社會向現代“契約社會”的轉變，整個社會系統發生了劇烈變革。在此基礎上，構建現代國家治理體系的核心任務是發展適應中國國情的社會主義民主。中國特色社會主義的治理制度堅持人民當家作主，發展人民民主，依靠人民推動國家發展，同時堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家。可以説，“中國特色社會主義治理體系”體現了社會變遷的內在要求與客觀趨勢，包含了治理創新所應遵循的原則以及要完成的任務，其基本精神恰恰是包容性治理。堅持包容性治理的“民主”原則，實現人民當家作主，這是中國特色社會主義治理體系的本質內涵。

通過包容性治理實現人民當家作主，這是現代中國國家治理體系的重要內涵。由於權力的運作與政府的決策十分關鍵，變革權力運作方式也成為治理創新的切入點。包容性治理要求在決策過程中向多主體開放，通過創設公眾參與、溝通與協商的平台，各個階層的聲音被傳遞出去，各個領域的思想被激發出來，在共享權力中達成社會共識，形成政府與社會的良性互動，在合作治理中解決各種矛盾。可以看出，民主正是包容性治理的本質內核，民主治理也成為治理的基本形式。一個合理的邏輯是，社會主義民主需要並且可以在包容性治理的實踐中不斷完善發展，包容性治理則是發展社會主義民主的有效途徑。包容性治理體現了民主的平等、參與、審議等精神，也是當今民主創新的集中體現。在新的機制下，政府、私營部門、社會組織以及公民實現了多方參與、合作治理，傳統政府主導一切的格局發生改變，提升了決策透明度，培育了公民理性參與的民主意識，進而在制度化過程中不斷滲透民主的理念。過去中國以發展經濟、提升國家能力為切入點，進而實現了社會穩定。面對轉型與創新的新問題，我們需要轉變發展思路、引入新變量、培育新要素，包容性治理便是一個可行方向。

從治理的實踐看，治理與民主有着極其密切的關係。成功的治理常常是民主治理，它體現了民主的平等、參與、審議等精神。基於民主理念之上，民主治理成為當今民主創新的集中體現，也是民主發展的一大潮流。治理與民主有着複雜的關聯。民主未必能導致善治，比如一些國家雖然建立了民主選舉制度，然而卻存在腐敗嚴重、經濟凋敝、政治動盪等問題，淪為“失敗國家”。同樣，治理的成功也未必能導致民主，不過它卻是走向民主的積極因素。治理體現了現代民主政治的基本理念，因而是民主發展的有效途徑。民主治理是一種積極的民主探索試驗，廣泛的社會參與可以提升決策透明度、增強決策的民主化、擴大社會的共識，進而在培育公民的民主意識和民主習慣中完善民主制度。馬克思在總結巴黎公社經驗時高度肯定了公社的民主做法，他認為，新生的無產階級政權同樣要防止權力異化為人民的對立面，因此需要約束和制衡權力，一個路徑是讓工人廣泛參與社會管理，防止出現新的官僚集團。“公社體制會把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體。僅此一舉就會把法國的復興推動起來。”在一定意義上説，這種更徹底的民主與治理的理念是高度一致的。

探索基層包容性治理的實現機制

探索基層包容性治理要把維護穩定的眼前任務和完善國家制度的長期目標結合起來，探索出一條立足中華文化傳統、符合世界文明潮流、堅持社會主義方向的國家治理模式，為實現國家長治久安確立制度與文化保障。面對轉型期複雜的社會矛盾，基層治理創新的基本方向是探索包容性治理，其中的關鍵是立足實際情況探索包容性治理的實現機制。

探索包容性治理需要堅持社會主義的方向和原則。社會主義是現代中國的歷史選擇和人民選擇。中國通過改革開放走出了傳統社會主義的諸多窠臼，在經濟發展的同時也面臨繼續探索社會主義的問題。社會主義是億萬羣眾自己走出來的，讓人民羣眾自己管理自己的事務，這是社會主義的本質要求。包容性治理不僅是一種技術，更是一種根本的價值理念，與社會主義有着內在的契合性。探索中國特色社會主義治理模式必然要求堅持社會主義的人民主體原則和以公平正義為指向的共享原則，包容性治理便是基本方向。

探索包容性治理需要踐行民主、自由、權利、法治等現代性的核心價值，借鑑世界各國成功的治理經驗，在參與全球治理中貢獻自己的力量。人類在處理自己的事務中形成了各種經驗和理論，包括處理現代社會複雜系統運行中的種種理念、制度和技術。治理不僅是一種技術、方法，更是一種理念、制度，它是紮根於民主制度土壤中的創新探索。對於正處於轉型期的中國來説，不能只學習治理的技術和方法，更要着眼於制度建設這一根本，這就要學習世界各國的先進經驗，汲取人類文明的積極成果。

探索包容性治理還需要在吸納世界政治文明優秀成果的同時挖掘本土資源，充分利用傳統中國的社會資本和文化資本，從中汲取構建現代社會治理體系的積極因素。中國傳統社會的鄉村治理十分有效，體現出千百年來中國人對宇宙、社會和人生的理解和生存智慧。新中國建立了人民當家作主的國家制度，積累了民主參與的經驗。

最重要的是，探索中國的包容性治理需要立足中國實際，充分發揮各個地方各個組織以及廣大民眾的主體性，在總結實踐經驗的基礎上構建本土化的知識和制度體系，最終通過系統創新走出一條包容性治理的中國道路。改革開放以來，中國各地進行了大量的社會治理的創新探索，其中的根本經驗便是立足國情進行創造性試驗。如今，中國特色社會主義進入新時代，在面對各種複雜難題中探索包容性治理並構建現代國家治理體系，一個根本方法仍然是發揮地方的積極性和創造性，這就需要賦予地方幹部羣眾較大的自主權，鼓勵地方積極進行創新試驗。如此説來，包容性治理在中國有着極其廣闊的前景，全面踐行這一治理理念，將有力推動現代中國國家治理體系的建構。