【中國之治@文化解碼】歷史視野中的“小巷總理”和基層治理創新

【中國之治@文化解碼】

作者：吳曉林 南開大學周恩來政府管理學院教授、博導，南開大學中國政府與政策聯合研究中心研究員

十幾年前，一部名為《小巷總理》的電影講述了改革開放初期長春市社區居委會主任譚竹青的感人經歷。棚户區、困難羣體、知青工作、老年人生活、職工家庭的幼兒教育……這些瑣碎卻與民生息息相關的工作，深刻記錄了特定時期“小巷總理”的付出與貢獻。

基層的編組與管理，一直受到國家的重視。2014年2月25日，習近平總書記走進北京交道口街道福祥社區雨兒衚衕看望居民時説：“社區管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請給社區全體工作人員問好。”2020年3月10日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時，稱呼社區工作者、志願者、下沉幹部等為“臨時的‘小巷總理’”，給予基層社區防疫工作者巨大鼓舞。2020年5月24日，習近平總書記在全國兩會期間參加湖北代表團審議時，再次充分肯定“小巷總理”和基層組織的作用。

歷史視野中的“小巷總理”

新中國成立以後，舊政權的“保甲制”被廢除，街道和居委會等基層組織，成為基層治理的單元。1949年10月23日，杭州市上城區上羊市街的居民代表，選舉產生了新中國第一個居民委員會委員。此後，各地陸續探索居委會的組織管理方式。1954年12月，全國人民代表大會常務委員會通過的《城市居民委員會組織條例》，規定了居委會的五項任務，簡單來講就是：辦理居民公共福利，反映居民意見和要求，動員居民響應政府號召和遵守法律，領導治安保衞工作，調解居民糾紛。到1956年，建立健全居委會的工作在全國範圍內基本完成，居委會幹部經由選舉產生，居委會的工作經費由政府撥付。但是，當時城市廣泛實施的是“單位制”，居委會所管轄和服務的人口十分有限，屬於“拾遺補缺”的性質。而且，從職能上來看，最初的“居委會承擔了大量的政府工作、羣眾運動（佔80%）、日常工作佔20%（包括福利、優撫烈軍屬、文教、衞生、調解與治安幾大類）”。“文化大革命”期間，居委會受到衝擊和破壞，直至被“革委會”替代，以抓階級鬥爭和意識形態工作為主要職能。

改革開放後，尤其是推行市場經濟以後，城市經濟結構迅速變化，北京、上海等較發達的城市，首先面臨“單位制”解體、下崗職工、城市人口增多、人口流動等問題，原有的基層管理體制機制跟不上形勢變化。為了解決這些問題，上海和北京等城市將視線投向了基層，居委會得到廣泛建立，社區建設進入大城市的政策視野，以此為羣眾排憂解難，保證城市的可持續發展。

後來，民政部在全國推行社區建設試點工作，將社區定位在居委會管轄範疇，之所以強化居委會的作用，就是避免基層管理工作“虛化、抓空”。還有一個重要原因在於，黨面對變化的經濟社會，要夯實執政基礎、發動羣眾、組織羣眾，就需要載體，因此社區被視為理想的選擇。1989年12月，第七屆全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居委會除了承擔之前所規定的職責外，還增加了協助人民政府或者其它派出機關做好相關工作的職能。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》的通知，中國全面進入“社區建設”時代，根據這個通知，社區的範圍“一般是指經過社區體制改革後作了規模調整的居民委員會轄區”。黨的十八大以來，社區治理成為最高決策層高度關心的議題，被納入執政基礎的高度審視。

經過改革發展，國家通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分劃片，實現了社區居委會的全覆蓋，並且強化了社區黨組織的“戰鬥堡壘”作用。到2018年年底，全國的居委會數量為10.8萬個，居委會成員達到57.9萬人，加上54.2萬個村委會，全國城鄉社區達到65萬個。全國城鄉社區共有400多萬名社區工作者，他們穿梭在大街小巷、服務人民生活，是“小巷總理”的主要力量。他們既承擔國家意志，又面向居民需求，在平凡的崗位上發揮着維護基層穩定、服務居民的重要作用。

“小巷總理”代表了一種基層治理模式

在中國，社區治理一直被包含在“基層治理的話語”中建構。基礎不牢，地動山搖，社區被視為國家治理的基石。“小巷總理”既是一支基層治理隊伍，也代表了一種基層治理模式。

在新冠肺炎疫情防控期間，“小巷總理”發揮了巨大優勢。正如習近平總書記指出的，“社區在這次保衞戰、阻擊戰中立下了大功”。很多地區的城鄉社區工作者在大年初一、初二就開始工作，他們放棄與家人團聚的機會，冒着寒風守路口、查體温、到公共區域消毒、入户排查、聯繫醫院、服務困難羣體、宣傳疫情防治信息，甚至為居民提供生活服務，長時間超負荷工作，為抗擊疫情作出了巨大貢獻，增強了全國人民抗擊疫情的信心。不少社區在“小巷總理”的帶領下還引入了防疫工作的“自選動作”，例如，有的社區實施“十户聯防”措施織密防控網；有的社區採取處級幹部包片、入户的工作方法；有的以黨建引領社區防疫，帶動轄區黨組織、黨員參與防疫工作；還有的社區着重瞭解居民羣眾的心理狀況，將居民的“心理防疫”作為重點工作；等等。根據南開大學中國政府與政策聯合研究中心在疫情期間的7358份問卷調查（調查時間為2020年2月6日至2月16日），受訪者最認可村委會、居委會的防疫工作，滿意度均值高達8.7（滿分為10分），80%的居民對本社區防疫工作有信心。

在常態化治理時期，“小巷總理”的角色同樣不可或缺。中國的社區，既聯繫着“家”這個基本細胞，又關聯着“國家”這個權力體系，呈現出獨特的“家國政治”景象。人們可能並不十分了解國家的運行過程，卻可以在日常生活的社區裏觸摸國家的脈搏。在具體工作中，社區黨組織和居委會承擔着政治建設（包括黨的建設、宣傳教育、綜治維穩等）、公共服務（包括就業、社會保障、社會救助、衞生和計劃生育、文教體育、流動人口、安全服務等）和居民自治（包括組織選舉、日常管理、培育社會組織等）等職能。社區黨組織、居委會承擔的職能五花八門，根據統計，有的地方的社區居委會（黨組織）要承擔200多項具體工作，這些工作幾乎涵蓋了行政工作與居民生活的方方面面。

在今年的《政府工作報告》中，基層工作被納入“六保”範疇，成為必須堅守的“底線”。《政府工作報告》中有四處具體提到社區，“新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個”“發展居家養老、用餐、保潔等多樣社區服務”“提高城鄉社區醫療服務能力”“健全社區管理和服務機制”，體現出黨中央、國務院對基層工作和民生工作的高度重視。這些工作，大都需要“小巷總理”的參與。

黨的十八大以來，城鄉社區治理在黨和國家戰略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基層管理和社區治理的改革，豐富了國家治理體系和治理能力現代化的實踐。例如，成都市以社區為單元探索超大城市治理之路，成立黨委序列的“城鄉社區發展治理委員會”，總體統籌城鄉社區治理，為社區工作人員減負，採取“居財居管、自下而上”的社區治理方式，由社區黨組織和居委會帶動居民參與、成立小區自治組織，基層治理取得了實實在在的效果，在疫情防控期間，成都市第一時間動員了接近50萬幹部羣眾從事社區防控工作，這得益於平常紮實的羣眾工作基礎；北京市和上海市推動街道辦改革，剝離街道辦招商引資的職能，聚焦於基層管理與服務，將街道辦原來30個左右的科室，改為10個左右內設機構，由街道處、科級幹部擔任“街長”或“巷長”，把幹部推到第一線；寧波市海曙區推出“社區准入制度”，着力為“小巷總理”減負，使其聚焦於社區管理與服務。

在實際工作中，“小巷總理”的積極性是推動基層治理創新的重要因素。各地湧現出一批基層治理創新的典型，大多是由基層幹部探索出來的。例如，岳陽市奇家嶺街道的“小巷總理”創造出“羣英斷是非”模式，由支部掛帥、黨員牽頭，把羣眾中有威望、信得過的居民納為“羣英”的一分子，一同調解居民矛盾、協商共議治理問題，贏得了居民的讚譽；成都市火車南站街道長壽苑社區黨委書記盧洪鑑，多年來一直在探索“小區分類治理”的路徑，發動居民選舉組成“小區議事會”，在老舊小區實現了居民自我管理，在物管小區保證了業主科學決策，有效解決了居民的問題；青島市市南區八大湖街道，由退休老黨員牽頭成立“和諧社區促進會”，相關專業服務人員、社區志願者人數達到近3000人，承擔了街道、社區的計劃生育、醫療保健、社區養老、社區再就業等20多項社會事務服務。在更多的地方，社區黨組織、居委會和黨員示範帶頭，遇到困難衝鋒在前，想民所想、急民所困，成了居民的貼心人。還有大量的社區工作者是“網格化管理”隊伍中的一員，承擔着入户調查、街巷巡查、社區巡邏的責任，努力實現“小事不出小區、大事不出社區”。為了發揮“小巷總理”的積極性，不同地方推出了常規性的社區工作者培訓、參訪學習計劃，有的地方還推出了“社區規劃師”的培養計劃。

讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐力量

在我國，“小巷總理”的任務多、事情雜，關乎基層治理乃至國家治理的成效。在經濟社會發展的新形勢下，基層治理面臨很多新的變化，給基層治理帶來了巨大挑戰。我國社區的體量普遍偏大，平均每個社區覆蓋人口超過8000人，有的社區管轄人口超過數萬人，社區之內還分佈着商品房小區、安置房小區、老舊小區、保障房小區、單位小區等不同的居住單位，有的社區轄區內還有接近20個不同種類的小區，這些小區的居民有着不同的利益訴求，給“小巷總理”的工作帶來了很大的壓力。此外，“小巷總理”還普遍承擔了較多政府部門的任務，這也擠佔了他們服務羣眾的時間與精力。為此，要理清新時代的基層治理要求，創造條件讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐與創新力量，推動基層治理更加富有成效。

第一，確定有法律效用的“權責清單”，推動基層治理減負。2017年，李克強總理在《政府工作報告》中提出“全面實行清單管理制度”。此後，各地陸續出台街道、居委會“權責清單制”。但是，現有的基層“權責清單制度”往往面臨着各類突發任務的衝擊，隨意性相對較大；而且，有些地區並沒有實行“權責清單制”。這造成“小巷總理”在日常工作中事無鉅細、責無邊界。因此，要依法推動基層“屬地責任”轉向“有限責任”，強化基層管理的法律保障，將基層管理的有限責任引入法治軌道。明確“小巷總理”的權限和責任，保證其履行職責的時間、精力和物質條件，使其真正將主業聚焦到居民服務和秩序維護上來。

第二，夯實基層治理的“資源條件”，推動基層治理增能。我國基層多年來的穩定與發展，得益於一批“小巷總理”的辛苦付出，基層治理創新有賴於“小巷總理”的積極性。為此，可對標中央“治理重心下移”的要求，激活基層幹部隊伍，確保基層治理權責一致、人財物充足，把更多資源下沉到基層，更多借助現代科技力量和智慧治理的技術，提升基層治理能力。

第三，充分重視基層治理“社會建設”，推動基層治理轉型。治理轉型並非遵循“線性邏輯”，不能一蹴而就，必須重視治理“結構與行動”的連接互動。黨中央近年來高度重視“共建共治共享”，要求推進城鄉社區治理體系建設，形成黨建引領的合作治理結構。要想構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，單靠“小巷總理”的辛勤付出肯定不夠，應當充分重視社會建設，為治理轉型創造必要條件。在社會力量較為薄弱的背景下，黨委政府要根據基層治理的特點和需要，下大力氣培育社會組織和小區範圍內的居民自治組織，使其成為“小巷總理”的幫手和夥伴，從而推動基層治理轉型，更加靈活地滿足居民需求，提供精準服務。