立足新起點 推進“十四五”時期立法工作

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

本期學術主持：南京師範大學中國法治現代化研究院院長、教授 公丕祥

主持人語：黨的十九屆五中全會閉幕不久，新中國成立以來首次中央全面依法治國工作會議舉行，習近平總書記在會上發表重要講話，對全面依法治國、建設法治中國作出了新的戰略部署。這集中體現了以習近平同志為核心的黨中央對新時代中國發展戰略全局的深刻把握和精心謀劃，充分反映了全面依法治國在開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程中的重要地位。這次會議最重要的成果，就是確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。習近平法治思想內涵豐厚，闡述深刻，邏輯嚴密，體系完整，是馬克思主義法治思想中國化進程的最新重大理論成果，是新時代全面推進依法治國的根本遵循。

習近平法治思想為推進“十四五”時期法治中國建設、開創新時代全面依法治國新局面、實現中國法治現代化提供了行動指南。現代化與法治內在聯結、相互依存、不可分割。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，到2035年，“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。我們要堅定不移走中國特色社會主義法治道路，從把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的實際出發，更加重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障。本版刊登的三篇文章，從不同角度論述了習近平法治思想對於推動立法工作、深化司法體制綜合配套改革、建立健全一站式多元解紛機制的重大指導意義，並對如何貫徹落實提出了對策建議。

安徽省肥西縣司法局紫蓬司法所王崗（右三）和同事在紫蓬鎮長劉社區開展法律諮詢宣傳服務。新華社發

作者：蔡寶剛（系揚州大學法學院教授、院長，中國法治現代化研究院研究員）

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）擘畫了我國“十四五”乃至更長時期的立法圖景，要實現《建議》所規劃的立法目標，就必須堅持以習近平法治思想為引領，確保我國立法工作步履堅實、行穩致遠。

“十三五”時期立法工作成效顯著，亮點紛呈

立法是法治建設的首要環節，良法是善治的前提和基礎。“十三五”時期我國立法工作紮實推進、成效顯著，成為這一時期法治建設中的重點和亮點。

賦予設區的市地方立法權。

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過關於修改立法法的決定，新修改的立法法賦予了設區的市地方立法權，規定了各設區的市人大及政府可以結合本行政區域建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面情況，制定地方性法規及規章。5年間一批設區的市被賦予地方立法權，完善了我國立法體制，有效加強了社會治理，促進了地方經濟社會發展。

構建國家安全法律體系。

2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了新《中華人民共和國國家安全法》。該法為維護國家安全，保衞人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度，保護人民根本利益，保障改革開放和社會主義現代化建設順利進行，實現中華民族偉大復興，提供了切實有效的法律保障。我國還制定了《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國網絡安全法》等法律制度，形成了較為完備的國家安全法律體系。

2019年全國檢察機關全年共辦理各類案件佔比情況 數據來源：最高人民檢察院

對憲法進行第五次修改。

2018年3月，十三屆全國人大一次會議對現行憲法進行了第五次修改，通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把“習近平新時代中國特色社會主義思想”作為國家的指導思想寫進憲法，體現了黨的主張和人民意志的統一，為全黨全國人民明確了共同思想基礎，為國家發展和民族振興提供了堅強政治保證。把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”“新發展理念”“國家倡導社會主義核心價值觀”“監察委員會”等重要內容寫入憲法，都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

制定《中華人民共和國民法典》。

2020年5月，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》。民法典共7編1260條、10萬多字，是我國法律體系中條文最多、體量最大、編章結構最複雜的一部法律，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律。作為新中國成立後第一部以“典”命名的法律，民法典的制定是“十三五”時期立法工作取得的重大成果，對全面推進依法治國、依法維護人民權益、推進國家治理現代化都具有重大意義。

短板待補，立法工作面臨新課題

儘管“十三五”時期我國立法工作取得了重大進展，但還存在一些亟待解決的問題。

合憲性與合法性審查機制有待完善。

我國社會主義法制統一原則要求立法必須符合憲法，下位法必須符合上位法。在立法實踐中，不同層級的立法機關對於如何判斷法律是否符合憲法、下位法是否符合上位法，大多隻是遵循程序性規範，而實質性標準常處於立法機關的裁量權範圍內。這種狀況不利於依憲治國、提高立法質量，也不利於公眾參與並監督立法。

立法的前瞻性須加強。

隨着人工智能、信息技術的不斷發展，需要對人臉識別、器官移植、基因編輯等科技成果及其運用進行倫理評價，並通過立法進行調整與規範。而我國目前相關立法的前瞻性不夠，尚未能及時甚至超前地對一些科技領域社會關係進行法律調整，如科技發展引起的個人信息權屬爭議屢屢發生，但個人信息保護相關法律尚不健全。

地方立法的質量亟待提升。

從近年來設區的市地方立法情況看，普遍存在立法的問題導向不明顯、重複立法現象嚴重、立法的地方性特色不足、立法內容針對性和操作性不強、法律責任條款薄弱、立法專業人員緊缺及立法素養不足、立法草案質量不高、社會力量參與不足、立法前論證和立法後評估不夠等問題。

立法理論研究較薄弱。

相較於執法、司法和守法的理論研究，立法理論研究成果闕如、研究人員稀缺。賦予設區的市地方立法權之後，諸多地方人大與本地高校聯合成立地方立法研究機構，但由於高校教師缺乏立法的實踐經驗，加之立法理論人才培養和學科建設較薄弱，立法理論創新成效並不明顯。

不斷推進科學立法、民主立法、依法立法

“法與時轉則治。”面對“十四五”乃至更長時期國際國內的複雜形勢和巨大挑戰，我國立法工作任重道遠，應抓住以下重點統籌謀劃、不斷完善。

堅持以習近平法治思想為指導。

中央全面依法治國工作會議正式提出習近平法治思想，立法相關內容是習近平法治思想的有機組成部分，深刻闡述了當代中國立法領域的一系列重大理論和實踐問題。《建議》將立法目標和要求貫穿於經濟社會發展的各項任務之中，諸多發展措施中都明確或藴含有立法保障的內容。要實現這些立法目標和要求，必須以習近平法治思想為指引，不斷推進科學立法、民主立法、依法立法。

推動社會主義核心價值觀融入立法。

良法的前提和基礎是所立之法必須融入人類千百年來凝聚的公平正義等價值觀。我國民法典不僅將“弘揚社會主義核心價值觀”明確寫入總則，在諸多具體規則中也體現了社會主義核心價值觀的要求，成為社會主義核心價值觀入法入規的成功典範。推動社會主義核心價值觀入法入規是一項艱鉅繁重的任務，需要持之以恆地推進實施。

完善合憲性與合法性審查機制。

立法中的合憲性與合法性審查是憲法實施與憲法監督的關鍵環節。立法機關要在堅持憲法與立法法等確立的合憲性與合法性審查基本制度框架的基礎上，進一步完善審查程序，針對審查中引起爭議的問題進行深入研究，認真吸取有關領域專家的建議及研究成果，提煉出評判法律法規是否違反憲法法律的實質性標準和方法，不斷提升審查水平。

積極推進重要領域立法。

要結合《建議》提出的立法目標，貫徹落實習近平總書記關於積極推進重要領域立法的要求。如統籌推進專利法、商標法、著作權法、反壟斷法、科學技術進步法等修訂工作，激發全社會創新活力；加強平等保護民營企業產權和企業家權益的立法，構建高水平社會主義市場經濟體制；完善基層民主協商制度，加快社會組織全國統一立法，健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系；健全自然資源資產產權制度和法律法規，健全資源節約集約循環利用、垃圾分類和資源化利用等法律規範，推動綠色發展。

不斷提升地方立法質量。

一是完善設區的市的立法機構，大力培訓現有立法人員，適度吸收立法專業人才進入立法隊伍，加強與高校研究人員之間的協作。二是堅持問題導向，加強立法規劃調研，優選和精選立法項目，切實針對本地區突出問題進行立法。三是細化立法內容，從本地實際出發，不照搬上位法和其他地區地方性法規，保證地方立法的可操作性和實效性，為地方經濟社會發展提供高質量立法保障。

《光明日報》（ 2020年12月07日 16版）