統籌試點，把握改革節奏（深閲讀·改革試點如何“試”）

習近平總書記指出：“鼓勵不同區域進行差別化試點，善於從羣眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”改革是系統工程，在改革試點的推進環節，如何加強統籌，分析各個改革試點內在聯繫，合理把握改革試點工作節奏？記者在多地進行了調研。

——編  者  

開展綜合配套試點，推動系統集成

安徽阜陽市潁泉區2015年被列為農村土地承包經營權抵押貸款國家試點縣區。幾年下來，區裏的試點改革搞得如火如荼，不但按照國家要求推進試點工作，還創新推出試點升級版——“土地承包經營權+”抵押貸款，即“農村土地經營權證+地上附着物、林權、大型農機具”，放大抵押物的價值，解決新型經營主體融資難題。

改革試點工作如何既能順利推進，又有創新？“要想推動抵押貸款試點順利，首要是完成土地確權頒證。”潁泉區政府辦公室有關負責人説。試點初期，區裏把土地確權頒證作為頭等大事來抓，鄉鎮幹部走村入户，帶動村幹部上門宣傳政策，實地測量測繪，調解村民間佔地矛盾糾紛等，全區共開展土地確權村（居）委會100個，涉及自然莊1000餘個，農户12萬餘户，順利通過省級核查驗收，並獲得優秀等次。

打好基礎，還要系統推進，對關聯度高、互為條件的改革試點，要統籌協調推動。“我們把土地經營權抵押貸款改革試點與培育農業新型經營主體相結合。改革試點的目的就是為了更好地解決大户融資難等問題。”潁泉區政府辦公室有關負責人説，“為此，改革試點方案明確，貸款對象要更側重於規模較大的農業企業、合作社，同時側重於選擇科技含量高、市場競爭力好、對調整當地農業產業有帶動作用的經營主體，解決融資難題的同時，帶動當地農業產業發展。”

此外，試點過程中，對領域相近、功能互補的方面，開展綜合配套試點，推動系統集成。抵押貸款最關注的就是抵押物的變現處置難等問題，一旦出現壞賬，銀行風險不可控。如果這個問題不解決好，試點就難以順利推動。為此，潁泉區成立了農村綜合產權交易中心，通過整合行政審批事項，將農村土地經營權、林權、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）使用權、農業生產設施設備、農村集體經營性資產等納入平台服務範圍，農村產權登記、變更、評估、交易、抵押、收儲等實現“一個平台受理，一條龍服務”，進一步暢通農村產權交易途徑，為試點工作提供必要保障，相關配套機制也在改革試點中逐漸完善。

改革試點在推動的過程中還要接地氣，把改革的力度與羣眾可承受的程度結合起來，創新方法，讓羣眾瞭解、接受改革。宣城市旌德縣農委有關負責人介紹，很多村民手裏都有一本小冊子，上面是農村集體資產股份權能改革的操作程序，村民稱之為“358”流程，即開3次會（村民大會），摁5個螺（手印），看8次牆（張榜公示）。“一説為啥要把集體資產確權到户，很多人一知半解。但村民拿上手冊，照着操作程序來準沒錯。”

一項試點多方發力，形成集中效應

2018年1月，重慶市涪陵區發生了一起交通肇事致人死亡案件。在審查證據中，涪陵區檢察院檢察官發現，受害人的家庭情況特殊：妻子幾年前因病去世，家中有未成年孩子。經過走訪發現，孩子的爺爺奶奶年歲已高，沒有監護能力，親戚們也沒有監護意願。

為解決孩子無人監護的困境，檢察官多次與親屬溝通，推選孩子的姑媽擔任監護人。按照當地政策，孤兒每月可以領取1000元救助金。可是，在協調救助金過程中，檢察官卻發現，孩子的姑媽夥同其他親屬私分交通事故賠償款，打算只用救助金撫養孩子。檢察機關介入更換了監護人，同時立即發函同級法院，建議暫停支付剩餘88萬元賠償款，並和有關部門協作，建立孩子財產由民政部門與監護人共同管理的工作機制，檢察院全程監督。

孩子的合法權益得到保障，離不開重慶市未成年人案件集中辦理改革試點。自2018年年初試點以來，重慶市檢察院轉變觀念，一體化辦理未成年人案件，積極從刑事案件入手，發現其他案件類型的監督線索，保護未成年人合法權益。

未成年人權益內容廣泛，試點工作的推進需要抓住重點。部分基層檢察院已經設立未成年人檢察部門，並和其他部門建立了未成年人保護聯動機制。例如，重慶市檢察院先在3個分院和9個基層檢察院開展試點，積累經驗。未成年人監護缺失問題如何發現？檢察院內部民事行政、刑事執行等部門辦案經驗豐富，未成年人檢察部門加強與他們的聯繫，從這幾個部門及時獲取有關線索，或者合作辦案。

“試點探索發現，未成年人案件要刑事、民事案件一體化辦理，最好由一個部門或一個團隊來綜合辦案，形成集中效應。改革試點過程要多研究未成年人特徵，更好地保護孩子。”重慶市檢察院檢察八部主任陳萍説。

避免久試無果，建立試點管理長效機制

記者在調研中瞭解到，個別地方和部門曾存在改革試點過多過濫、久試無果等問題。專家建議，應加強對改革試點的跟蹤評估，對證明行之有效的經驗和做法及時總結提煉、推廣應用，進一步完善試點管理長效機制。

改革試點的啓動和退出應該秉持什麼樣的標準？試點工作中出現哪些問題時應該予以清理規範？中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授張克説，改革試點亟待建立和完善退出機制。所有改革試點都應有明確的時間期限，到期沒有完成改革試點任務的地方要説明原因，延期仍無法完成的退出試點。此外，改革試點要有成果轉化機制，對已經完成改革試點任務的地區，通過地方性法規、規章和其他規範性文件將行之有效的做法制度化。

“調研中發現，一些改革試點需要突破現有法律法規、需要多個上級部門的協調配合、需要其他領域配套改革作為支撐等。”張克建議，“要建立改革試點定期跟蹤評估制度，動態掌握試點地方推進改革面臨的主要困難，加強頂層設計和系統集成，幫助試點地方解決實際問題。”