推進以人為核心的新型城鎮化

【深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

作者：胡祖才

城鎮化是國家現代化的必由之路。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，明確了新型城鎮化目標任務和政策舉措。這是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新時代新階段我國新型城鎮化發展規律，着眼於到2035年基本實現新型城鎮化作出的重大戰略部署，為“十四五”及未來一段時期新型城鎮化工作指明瞭前進方向、提供了基本遵循。要深入學習領會、全面貫徹落實全會精神，積極穩妥推進新型城鎮化，顯著提升城鎮化質量，使更多人民羣眾享有安全健康、較高品質的城市生活，促進經濟行穩致遠、社會安定和諧，為2035年基本實現社會主義現代化提供強大動力和堅實支撐。

江蘇省句容市邊城鎮加強農村基礎設施建設，提升人居環境，走出一條生態富民之路，促進小城鎮健康發展。新華社發

一.“十三五”時期新型城鎮化取得重大歷史性成就

習近平總書記高度重視新型城鎮化工作，明確提出以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮化戰略，並多次作出重要部署和批示指示。“十三五”時期，各有關部門和各地方認真貫徹黨中央、國務院決策部署，新型城鎮化頂層設計全面確立，重點領域改革實現突破，城鎮化水平和質量穩步提升，新型城鎮化取得重大歷史性成就。

農業轉移人口市民化成效顯著。户籍制度改革全面落地，各級各類城市全面放開放寬落户限制，1億左右農業轉移人口在城鎮落户，2019年末常住人口城鎮化率達到60.6%。居住證制度全面實行，義務教育、醫療衞生、技能培訓、社會保障等基本公共服務加快覆蓋城鎮常住人口。“人地錢掛鈎”配套政策持續完善。以城市羣為主體的城鎮化空間格局總體形成。城市羣規劃全面實施，城市羣集聚人口和經濟作用持續顯現，19個城市羣承載了我國75%以上的城鎮人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。都市圈培育有序開展，基礎設施、公共服務、產業發展的同城化水平持續提高。中心城市輻射帶動能力增強，中小城市功能穩步提升，特大鎮設市取得突破，城市數量增加至684個。城市發展質量大幅提高。城鎮新增就業年均超過1300萬人，城鎮棚户區改造累計開工2157萬套，城市軌道交通運營里程超過5500公里，污水處理率達95.6%，生活垃圾無害化處理率顯著提升，綠色、智慧、人文等新型城市建設取得明顯成效。城鄉融合發展邁出新步伐。城鄉融合發展體制機制和政策體系頂層設計完成，城鄉基本公共服務制度加快接軌，農村水、電、路、網等基礎設施水平全面提升，城鄉居民收入比由2014年的2.75穩步下降到2019年的2.64。

同時也要清醒地看到，城鎮化發展不平衡不充分的問題依然存在，體制機制障礙尚未完全破除，城市基礎設施存在不少短板弱項，大中小城市發展仍不協調，農業轉移人口市民化質量有待提高，內外部環境變化也帶來了新問題新挑戰，特別是新冠肺炎疫情衝擊暴露出城市規劃建設管理存在一些突出問題，城市治理體系亟待完善、能力亟待提升。

站在全面建成小康社會、開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程的嶄新起點，推進以人為核心的新型城鎮化具有更為重要的意義，既是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的重要支撐，也是深化供給側結構性改革和實施擴大內需戰略的重要結合點，有利於優化經濟發展空間格局、實現區域協調發展，有利於帶動鄉村振興、促進城鄉融合發展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。“十四五”時期是推動新型城鎮化實現更高質量發展的關鍵時期，要立足發展基礎，順應發展趨勢，破解突出問題，科學謀劃未來一段時期的新型城鎮化發展路徑。

二.實施城市更新行動

城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發點和落腳點。隨着城市業已成為人口和經濟的重要載體，城市居民對優美環境、健康生活、文體休閒等方面的要求日益提高。但一些城市尤其是老城區存在功能設施陳舊老化、人居環境較差、生態文化保護不足、安全風險隱患較多等問題，不能有效滿足居民的工作生活需要。“十四五”及未來一段時期，要着力轉變城市發展方式，實施城市更新行動，加快建設和諧宜居、健康安全、富有活力、各具特色的現代化城市。

一是推進城市生態修復、功能完善工程。完善城市生態綠地和廊道系統，建設高品質綠色建築，構建慢行網絡，推動形成綠色低碳的城市建設運營模式，建設綠色城市。二是完善城市空間結構。統籌城市規劃、建設、管理，科學編制城市各類規劃，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，統籌老城改造和新城新區建設、產業發展和居住功能、地上和地下空間開發利用，優化城市開發空間結構和人口分佈，維護規劃的嚴肅性和權威性，確保“一張藍圖幹到底”。科學確定城市定位，促進大中小城市和小城鎮協調發展。三是強化歷史文化保護，塑造城市風貌。把文化作為城市的靈魂，統籌做好歷史文化保護傳承和現代文化培育發展，加強城市風貌與建築形態管理，延續城市文脈，彰顯城市精神，建設人文城市。四是加強城鎮老舊小區改造，對城區內功能偏離需求、利用效率低下、環境品質不高的存量片區進行更新改造，使城市功能更加貼近人民生活需要，為市民提供舒適便利的環境，建設宜居城市。力爭基本完成2000年底前建成的老舊小區改造任務，有序推動老舊街區、老舊廠區、城中村改造。五是加強城鎮社區建設，加快補齊社區各類設施短板，健全社區管理服務機制，加強社會工作者隊伍建設，提高居住小區物業服務質量和標準化水平，建設現代社區。六是大幅增強城市防洪排澇能力。完善城市堤防、排水管渠、排澇除險、蓄水空間等設施，加強重點防洪城市和大江大河沿岸沿線城市排水設施建設，有序推進海綿城市和韌性城市建設，力爭5年內內澇治理取得明顯成效。

三.提高城市治理水平

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一些城市的管理服務能力滯後於開發建設速度，公共服務供給能力不足，基層社會治理較為薄弱。與此同時，城市社會結構日趨多元，居民個性化需求增多，對城市治理體系和治理能力的完善和提升提出了迫切要求。“十四五”及未來一段時期，要樹立全週期管理理念，針對城市治理中存在的突出問題和風險隱患，加快補齊短板弱項，推動城市治理科學化、精細化、智能化，滿足市民多樣化需求，切實提高特大城市風險防控能力。

一是加強城市風險防控，推動超大特大城市開展風險自查並制定風險防控實施方案，健全防災減災基礎設施，提升各類設施平戰轉換能力，對城市生命線系統、應急救援和物資儲備系統等進行超前規劃佈局，加快完善應急預案體系，提高公共衞生預警救治能力和城市抵禦衝擊、應急保障、災後恢復的能力，顯著提升城市韌性。二是堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策實施房地產市場調控，健全長效機制，促進房地產市場平穩健康發展。有效增加保障性住房供應，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，推動實現全體人民住有所居。三是完善城市信息基礎設施，充分運用新一代信息技術，整合共享公共數據資源，搭建智慧城市運行管理平台，豐富應用場景，建設智慧城市，推進智慧交通、智慧水務、智慧能源、智慧政務等發展，提升城市治理效率。

四.加快農業轉移人口市民化

近年來，新生代農民工和舉家遷移農業轉移人口規模不斷增加，户籍人口城鎮化率逐年提高，但一些在城市工作生活多年的農業轉移人口依然面臨較高落户門檻，一些暫不落户的農業轉移人口不能平等享有城鎮基本公共服務。“十四五”及未來一段時期，要推動農業轉移人口在城鎮穩業安居，加快農業轉移人口市民化，提高市民化質量，更好滿足他們融入城市的期盼。

一是深化户籍制度改革，以城市存量農業轉移人口為重點，不斷放寬户籍准入限制，完善差別化落户政策。全面取消城區常住人口300萬以下城市落户限制，放開放寬城區常住人口300萬以上城市落户限制，推動採取積分落户制的城市把居住和社保繳納年限作為主要積分項。二是強化基本公共服務保障，以公辦學校為主將農業轉移人口隨遷子女納入流入地義務教育保障範圍。將非户籍常住人口納入保障性住房體系，提高農業轉移人口住房保障水平。聚焦智能製造、家政服務等用工矛盾突出行業開展大規模職業技能培訓，提高農民工就業居住穩定性。三是健全農業轉移人口市民化機制，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鈎政策，建立財政性建設資金對吸納落户較多城市的基礎設施投資補助機制，建立城鎮建設用地年度指標同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制。依法保障進城落户農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，暢通“三權”自願有償市場化退出渠道。

五.推進以縣城為重要載體的城鎮化建設

產業和人口向經濟發展優勢區域集中是客觀規律和長期趨勢，中心城市和城市羣在產業升級、創新策源等方面的引領作用日益凸顯。與此同時，大中小城市應形成更為科學的功能定位和更為協調的空間佈局，特別是作為城鄉融合發展關鍵紐帶的縣城具有滿足人民羣眾就業安家需求的巨大潛力。“十四五”及未來一段時期，要積極培育發展城市羣和都市圈，發揮中心城市和城市羣帶動作用，分類明確不同規模城市發展方向和建設重點，選擇一批條件好的縣城重點發展，優化形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

一是優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市羣帶動作用，提高中心城市和城市羣綜合承載和資源優化配置能力，健全城市羣多層次協調機制和成本共擔利益共享機制，優化城市羣內部空間結構，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市羣。處理好中心和區域的關係，更好發揮中心城市輻射帶動作用，以點帶面、促進區域協調發展。推動成渝地區雙城經濟圈建設成為西部地區重要增長極。二是打造現代化都市圈，建設市域（郊）鐵路和城際鐵路，完善以軌道交通為骨幹的都市圈交通網絡，打造1小時通勤圈，促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展，形成梯次配套的產業圈，構建便利共享的生活圈。三是加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，引導超大特大城市中心城區瘦身健體，提升大中城市功能品質，適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，加快縣城補短板強弱項。在一些有條件的地區縣城及縣級市推進公共服務設施、環境衞生設施、市政公用設施、產業配套設施提級擴能，加快補齊公共衞生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網建設、老舊小區改造等17個領域短板弱項，增強縣城綜合承載能力和治理能力，引導勞動密集型產業、縣域特色經濟及農村二三產業在縣城集聚發展，補強城鎮體系重要環節。按照區位稟賦和發展基礎的差異，分類促進小城鎮健康發展。

《光明日報》（ 2020年12月10日 06版）