吳心伯：美對華政策未來四年何去何從

隨着明年1月20日美國權力交接日益臨近，當選總統拜登上台後的中美關係發展成為各方關注焦點。分析拜登政府對華政策走向，主要涉及到三個方面，一是其執政重點為何，二是他會受到來自國內外的哪些制約，三是其對華政策的各種選擇。

內外皆受制約

拜登團隊已闡明其執政優先事項：控制疫情、恢復經濟、應對氣候變化、改善種族關係，重中之重是控制疫情和恢復經濟。但是最樂觀的估計，控制疫情至少也要半年之久，而經濟的恢復很大程度上取決於控制疫情的情況。

拜登政府很清楚，在力量對比變化加快、大國競爭加劇的形勢下，美國謀求加強自身的實力地位才是正道。拜登政府將積極制定和實施美國的產業政策，加大在能源、生物技術、先進材料、人工智能等領域的投入和研發，以確保美國未來的競爭力。此外，改善美國陳舊而破敗的基礎設施也是當務之急。拜登政府若要在高新技術產業發展和基礎設施建設方面有所建樹，需要投入大量的精力、財力和政治資源。

拜登政府將在推進自己的執政議程方面面臨前所未有的內外製約。從內部看，鑑於特朗普在大選中獲得了7000多萬張選票，加上他下台後會竭力發揮“餘威”，其政治影響不可小覷，這對拜登來説無異於“絆馬索”。共和黨有可能繼續控制參議院，即使不在參議院中佔多數，其與民主黨的差距也很微弱。而眾議院共和黨與民主黨的席位差距已經縮小，這意味着拜登將面臨與國會的艱難博弈。

從外部看，特朗普執政四年，美國從現存國際秩序的締造者和維護者變為最大的破壞者，其在國際社會的聲譽和信譽受到前所未有的重創。更重要的是，面對空前的大變局，各國各地區紛紛作出調整，以適應國際政治經濟的新現實。“去美國中心化”的趨勢在加速。歐洲更加堅定謀求“戰略自主”，東亞合作步伐加快，亞歐合作向前邁進，減少和擺脱對美元以及美元支付體系的依賴勢在必行。尤其值得一提的是，中國經受住了特朗普政府發起的前所未有的對華戰略攻擊，有效地控制了新冠疫情，順利地恢復了經濟，正在積極構建“雙循環”發展新模式。與四年前相比，中國更加強大、更有自信，發展的勢頭更加看好。

由此看來，國內面對一個更加分裂、阻力重重的政治版圖，拜登將步履維艱；外部面對特朗普執政四年帶來的巨大信任赤字，華盛頓難再一呼百應；從CPTPP到RCEP等各種合作安排，意味着美國不再是世界不可缺少的中心；而國際力量對比的進一步變化，使得美國的主導優勢大打折扣。這就是拜登政府要面對的嚴峻現實。

對華政策框架與路徑

優先關注國內問題，同時又面臨來自內部和外部的種種制約，拜登的對華政策將如何展開？鑑於拜登尚未執政，與其去揣測其對華政策細節，不如去分析其政策框架和路徑。

拜登的對華政策將受制於幾個重要因素：一是特朗普留下的爛攤子。特朗普政府發起全面對華戰略競爭，最後滑向對華戰略對抗，給中美關係帶來全面和持久的破壞，也給拜登挖下了一個“大坑”。二是過去四年間，美國國內形成的對華共識，即中國是美國最主要的戰略競爭對手，美國必須奉行強硬的對華政策，這似乎已是美國社會“政治正確”的一部分，也是拜登制定對華政策的國內政治環境。三是拜登團隊在對華問題上的分歧，有的誓言要強硬對付中國，有的主張開展務實合作，還有的認為對中美關係應有不同於特朗普政府的敍述，何去何從，要形成共識不容易。

在拜登的執政理念中有兩個重要認知：首先，當務之急是要處理好美國的疫情和經濟，而不是重心向外、強化對華競爭。其次，就中美競爭而言，關鍵是美國要練好內功，提升自身的競爭力，而不是不顧一切、不惜代價地打垮中國。這或許意味着，與特朗普政府相比，拜登對華關注（或焦慮）不是那麼強烈，對與中國開展戰略競爭和對抗不是那麼偏執。但是拜登對華政策要真正走出特朗普的陰影，就必須重新校準中國在美國對外戰略中的地位，並恰如其分地界定中美關係的本質。這需要一場政策大辯論，更需要明智而有力的政治引導。

拜登在對華政策的路徑上大致有三種選擇。第一，重新出發，清理特朗普留下的爛攤子，跳過“特朗普陷阱”，提出對華政策的新願景和新議程；第二，大體依舊，在特朗普打造的對華政策框架內做些調整，相關調整能走多快多遠取決於事態的發展；第三，謀求務實合作，先擱置或凍結中美之間的爭議性問題，在一些領域開展務實合作（如抗擊疫情、應對氣候變化、伊核和朝核問題），積累積極動能，為管理和解決爭議性問題創造條件。目前看來，第一種選擇的可能性較低，第二或第三種選擇的可能性較大。

中美關係三種走向

未來四年，中美關係走勢有可能呈現如下幾種形態。一是“競爭加合作”型，競爭態勢突出，但合作也是雙邊關係的重要方面。二是“競爭主導”型，競爭是雙邊關係的基調且大體上是良性的和可控的，雖不排除必要的合作，但總體上合作的分量較輕，在雙邊互動中不佔主要位置。三是“競爭－衝突”型，競爭是惡性的，因失控而導致對抗和衝突，爆發新冷戰的風險增大。中美兩國的努力方向，應該是避免“競爭－衝突”型，爭取“競爭加合作”型，確保良性競爭主導型。

拜登執政無疑給兩國關係提供了一個緩和與調整的機會，但能不能抓住機會，主要看雙方能否確立對對方戰略意圖的基本信任，能否有效地開展務實合作，能否管控好越來越多且更加棘手的分歧。它考驗的是雙方各自自我政策調整的能力，克服國內政治干擾的能力，控制戰略焦慮和衝動的能力，這對美方尤其如此。

經歷了四年的疾風驟雨，中美兩國都在重新認識對方，重新思考雙邊關係走向。兩國關係固然回不到過去，但並不意味着不能有一個更加積極和建設性的未來。（作者是復旦大學國際問題研究院院長）