打破能源“三元悖論”要增強政策靈活性

“十四五”及今後更長一個時期，我國將全面進入新發展階段，構建新發展格局，迫切需要加快能源革命和能源轉型步伐。但是，能源問題歷來十分複雜，涉及安全保障、公平可及、生態保護等方方面面，必須堅持系統觀念，統籌考慮和部署。聯合國世界能源理事會提出的“三元悖論指數”，能夠比較全面地反映能源轉型過程中的國家戰略選擇和政策平衡。

“三元悖論”是各國能源轉型

普遍面臨的難題

在世界各國推進能源轉型過程中，普遍面臨着既要保障能源安全，又要消除能源貧困、實現公平可及，還要保護生態環境的政策選擇或平衡難題，被稱之為能源政策的“安全、公平、生態”“三元悖論”現象。自2010年以來，聯合國世界能源理事會開始陸續發佈《世界能源三元悖論指數》（World Energy Trilemma Index)，對世界主要國家和地區的能源安全、能源公平、能源生態（或環境可持續性）政策平衡效果進行評價。其中，能源安全主要衡量能源供需的可靠性、穩定性，核心是能源供應保障能力；能源公平主要評價能源的可及性、普惠性、便利性、經濟性或可負擔性，核心是消除“能源貧困”的努力程度與效果；能源生態主要考察能源的低碳、清潔化程度以及環境的可持續性，核心是推動能源轉型、碳減排、污染防控的政策力度與成效。

在2020年發佈的世界108個國家和地區的能源“三元悖論指數”排名中，處於領先地位的主要來自歐洲地區，其中瑞士、瑞典、丹麥位居前三。中國在綜合排名中居第55位（2019年為72位），被評為進步最快，特別是生態指標改進最佳的10個國家之一，主要得益於中國堅持綠色發展及治理污染、減少排放、保護環境的政策措施。

近年來，世界各國紛紛採取積極的能源政策，依靠技術進步、大力發展可再生能源、加強國際合作等，擴大了平衡能源“三元悖論”難題的空間，絕大多數國家的整體表現有所改善，但很少有哪個國家能夠實現每個方面的持續、同步改善。普遍的做法是實施動態優化的平衡政策，即根據不同發展時期或階段的實際需要，明確能源政策的着力點和優先級。“十四五”及今後更長一個時期，我國能源轉型發展的“三元悖論”矛盾將進一步顯露，能源規劃和政策同樣需要統籌處理好能源安全、能源公平、能源生態的優化平衡問題。

我國能源轉型“三元悖論”日漸顯現

首先，“十四五”期間，我國能源供需矛盾依然較大，油氣進口的不確定、不穩定因素增多，在構建“雙循環”新發展格局中，“保能源安全”變得更加重要。目前，我國能源總體自給率保持在80%以上，但石油和天然氣的對外依存度已達70%和45%，油氣在一次能源消費結構中佔近30%，存在進口來源地動盪、運輸通道受阻等多方面風險隱患。面對日益複雜的國際形勢，如果突出考慮能源安全問題，就應該立足國情，最大程度發揮國內煤炭和油氣的基礎保障作用。但是，煤炭屬於高碳能源，清潔高效利用成本較高，在低碳轉型中本應承擔減量削峯任務；國內油氣資源儲量品位劣質化特徵明顯，陸上石油開發的平均完全成本已超過目前國際油價水平。此種情況必然會增加社會綜合用能成本及碳減排壓力，不利於實現能源公平和能源生態目標。

其次，“十四五”期間，我國開始從全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進，提高能源的可及性、普惠性、可負擔性等，將是衡量城鄉居民生活質量水平的重要指標。目前，我國高碳能源利用廣泛、價格低廉，清潔低碳能源開發利用嚴重不足。2019年，我國一次能源消費結構中，煤炭佔57%、石油佔20%、天然氣佔8%，而這三種能源消費的全球佔比分別是27%、33%和24%。我國人均能源消費量只有西方發達國家平均水平的一半、美國的三分之一。特別是中西部偏遠貧困地區，剛剛消除“能源貧困”，電力能源供應還不穩定。在這種情況下，如果突出考慮能源公平，就應該借國際油價低迷之機，大規模進口石油和天然氣，減少國內低產低效高成本油氣田生產；允許農村及邊遠地區燃燒具有經濟性的柴薪和散煤等。但是，此舉必然持續增加油氣對外依存度及碳排放，相應削弱能源安全自主保障能力，並影響到能源生態環境改善。

再次，“十四五”期間，我國的碳減排、污染防控、環境治理任務十分艱鉅，能源清潔化轉型要在“美麗中國”與生態文明建設中發揮重要作用。我國已承諾將按照《巴黎協定》要求，為應對全球氣候變化提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和。在2020年決勝污染防治攻堅戰、打贏藍天保衞戰的基礎上，必須採取更加有力的政策和措施，加快能源的清潔化、低碳化轉型。在這種情況下，如果突出考慮能源生態問題，就應該大力發展太陽能、風能等清潔、低碳能源，提高終端用能的電氣化水平，大幅削減碳峯值。但是，限於目前的技術水平，此類可再生能源因其間歇性、分散性特點以及能量密度弱勢，短期內無法大規模替代煤炭和石油，難以實質性形成國家能源安全保障能力，也無法有效滿足人民羣眾對用能便利性、經濟性、穩定性的要求。

由此可見，在堅持實施“四個革命、一個合作”能源安全新戰略不動搖的同時，迫切需要增強政策的靈活性、針對性，按照矛盾主次、輕重緩急、由近及遠，調整能源安全、公平、生態政策的着力點和優先級。

破解“三元悖論”要更好利用國內國外兩個市場

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》，為能源轉型發展指明瞭方向，明確要加快推動綠色低碳發展，推進能源革命，保障能源安全，促進能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續減少，不斷實現人民對美好生活的嚮往。這也是我們破解能源“三元桲論”的基本準則。

總體上講，應立足當前實際、着眼長遠目標，堅持底線思維、劃分輕重緩急。堅持把保障能源安全作為首要任務，並按照應急安全與戰略安全層級進行中長期部署，致力於構建本土化、區域化的可再生能源供應體系；把促進能源公平作為發展宗旨，進一步提高全面建成小康社會後的能源可及性，使優質能源普及程度成為衡量城鄉居民生活水平的重要指標；把保護能源生態作為約束條件，嚴格能源消費總量和強度“雙控”政策，設定碳排放上限，用可再生能源滿足能源消費增長，到2035年基本實現能源安全、能源公平、能源生態的平衡協同改進。

首先， 在保障能源安全方面，“十四五”時期，以應急安全保障為主，堅持底線思維，繼續加大國內油氣勘探開發力度，繼續擴大石油、天然氣儲備能力；多措並舉推進煤炭清潔高效利用，大力推廣先進燃煤發電技術。發展煤炭分質分級梯級利用，開發富油煤的熱解技術；適度發展煤制油、煤制烯烴產業等。2025-2035年期間，以戰略安全保障為主，大力發展可再生能源，全面推進能源轉型以及對煤炭、石油等化石能源的替代，加快構建本土化、區域化的可再生能源供應體系。同時，強化節能提效政策落實及能源消費總量與強度“雙控”目標約束。

其次， 在促進能源公平方面，“十四五”時期，考慮到全面建成小康社會後，部分地區能源供應的普及性、可負擔性基礎還比較脆弱，需進一步加強能源基礎設施建設，防止出現“能源返貧”。深化能源重點領域和關鍵環節體制機制改革，依靠市場開放和競爭，增強能源供應的多樣性、靈活性，降低社會用能價格和成本。加強能源需求側管理，建立完善緊急情況下民生用能保障機制和需求壓減機制。2025-2035年期間，立足於擴大優質能源的普及程度，推進城鄉新能源新生活建設。實施“風光水火儲一體化”和“源網荷儲一體化”建設工程，形成多能互補、深度協同的能源生產和消費模式，不斷提高人民羣眾用能的便利性、可負擔性、可持續性，增強具有中國特色的能源民生福祉。

再次，在改善能源生態方面，“十四五”時期，可從能源消費增量結構優化入手，提高可再生能源增量佔比。在繼續大力發展陸上風能和太陽能的同時，加大海上風電、地熱能、城市垃圾發電等可再生能源發展。優化可再生能源發展政策體系，綜合利用風能、光能、生物質、地熱和天然氣等，構建分佈式低碳能源網絡，健全可再生能源電力消納保障機制。將限制碳排放納入發展規劃，明確碳排放上限，為實現2030年氣候目標奠定基礎。2025-2035年期間，進一步降低能源生產和消費對生態環境的影響，持續優化經濟佈局、調整產業結構、改變生產消費方式，提高能源效率、嚴格控制排放標準，從源頭上擺脱高碳時代的“路徑依賴”，推動經濟社會全面轉型升級。

在當前和今後一個時期，謀劃我國能源“三元悖論”平衡需要圍繞構建國內國際雙循環、相互促進的新發展格局，把立足國內開發與加強國際合作有機結合起來，更好地利用國內外兩個市場、兩種資源，在擴大對外開放中促進能源安全、能源公平、能源生態的協同發展，併成為暢通國內大循環、聯通國內國際市場的重要紐帶。

（作者系中國石油集團國家高端智庫研究中心專職副主任）