【思享家】堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮化

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

作者：浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長 張蔚文；浙江大學中國新型城鎮化研究院科研助理 孫思琪

“十四五”時期是我國全面開啓建設社會主義現代化國家新徵程、邁向第二個百年奮鬥目標的第一個五年，也是推進新型城鎮化的關鍵五年。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“優化國土空間佈局，推進區域協調發展和新型城鎮化”，強調“推進以人為核心的新型城鎮化”，明確了“十四五”時期城鎮化發展的方向和目標。“以人為核心的新型城鎮化”命題的提出是以習近平同志為核心的黨中央堅持“以人民為中心”的發展思想在新型城鎮化實踐中的運用和發展，是實現城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。

堅持以人為本，以提升農業轉移人口市民化質量為重點，體現“惠及全民”的城鎮化理念

目前，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出的“1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户”的目標已提前實現。雖然數量已達標，但城鎮落户質量不容樂觀。《建議》提出“深化户籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鈎政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化”。“十四五”時期，新型城鎮化的首要任務依然是農業轉移人口市民化，但相較於強調户籍人口城鎮化率和落户人數，“以人為核心的新型城鎮化”更關注人的需求，強化基本公共服務均等化，實現由重“量”到重“質”的轉變。“十四五”時期提升農業轉移人口市民化質量，需要從以下方面切入。

一是“想進來”。雖然國家已全面取消城區常住人口300萬以下城市的落户限制，但是當前阻礙農業轉移人口市民化的關鍵因素已不僅是“進不來”的問題，還有農民“不想進”的問題。根本原因在於城鎮户口對部分農民缺乏吸引力。這與農村補貼政策都是普惠性的相比，城鎮的福利和權益是針對特殊羣體的，大部分農業轉移人口被排除在外。“十四五”期間，要在尊重農民意願的基礎上，以人的需求為導向增強城市吸引力，以基本公共服務均等化為抓手，引導農民自願進入城鎮。

二是“留得下”。對於有意願落户城鎮的人，應為其解除障礙，加速推進户籍制度、土地制度、財政制度等二元制度改革。“留得下”的其中一個制約因素是住房問題，為此《建議》提出“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給”。“十四五”時期，如何為包括農業轉移人口在內的低收入羣體提供可負擔的住房，對於提高城鎮化質量尤為關鍵。

三是“過得好”。習近平總書記指出，現代化的本質是人的現代化。高質量的農業轉移人口市民化絕不僅僅是身份標籤的轉化，也是人的綜合素質全面提升，是“市民化的人”更加現代化、更加全面自由發展的過程。“十四五”時期的新型城鎮化將更加註重滿足人們對自身素質提升、美好人居環境、公平包容社會的需求，提高新市民對城市生活的歸屬感和認同感。實現更高層次的“以人為核心的新型城鎮化”，是不被標籤化的“每個人”都能在更加包容的城市中有尊嚴地活着，使城鎮化的成果“惠及全民”。

優化空間佈局和形態，以城市羣和中心城市為引領，形成多中心、多層次的城鎮化格局

目前，中國城鎮化空間格局和形態存在兩大不協調。從區域尺度看，東部經濟發達地區人口高度集聚與中西部欠發達地區城鎮化滯後形成鮮明對比。基於此，《建議》強調“推進成渝地區雙城經濟圈建設”。此前，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》為成渝地區成為帶動全國高質量發展的重要增長極和新動力源作出了系統謀劃和戰略部署。此次再度點亮“成渝”，彰顯了“十四五”時期我國在中西部打造具有全國影響力的增長極、推動區域協調發展的決心。

從城市尺度看，超大特大城市和大城市人口過度膨脹與中小城市和小城鎮“空城化”現象並存。我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間佈局形態多元化。“十四五”時期，超大特大城市需要根據城市綜合承載力，根據《建議》提出的“合理確定城市規模、人口密度、空間結構”，走精明收縮、高質量集約發展道路。此外，《建議》提出“發揮中心城市和城市羣帶動作用，建設現代化都市圈”，城市羣作為新型城鎮化的主體形態，在“十四五”時期的作用有望進一步提升；中心城市的人口如何通過交通網絡完善、產業合理導入和佈局、公共服務共建共享等方式向城市羣內部其他城市疏解，成為新的現實任務。

《建議》強調“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。國家發展改革委此前發佈了《關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，後續出台了一系列文件，縣城在吸納中心城市轉移人口和本地農業轉移人口、拉動內需方面的重要性日益凸顯。然而在實踐中發現，部分經濟強縣、經濟強鎮的城鎮面貌與經濟實力不符，公共服務遠不能滿足管理和服務人口的需要，“小馬拉大車”現象嚴重，縣城推進補短板工作受財政和土地指標制約較大。“十四五”時期深入推進以縣城為重要載體的城鎮化，首先需下定決心，加大力度，通過政策性資金專款專用、土地指標“帶帽下達”等方式，切實支持縣城補齊基礎設施短板；其次要優化行政區劃設置，賦予經濟發達縣、鎮與之匹配的行政職能和經濟職能。

強調城市品質，以城市更新和治理現代化為抓手，實現更高質量的城鎮化目標

習近平總書記指出，要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民羣眾高品質生活的空間。“十四五”期間的新型城鎮化，是內外兼修，更加強調內在品質的城鎮化。“實施城市更新行動”首次出現在國民經濟和社會發展五年規劃裏，意味着城鎮化發展模式將摒棄“攤大餅”模式，由增量擴張轉向存量提質。《建議》提出“實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。“十四五”時期開展城市更新行動，必須按照習近平總書記強調的，“把生態和安全放在更加突出的位置”。一是提升城市韌性，更加註重老舊小區和社區內在功能提升，加強城市防洪排澇等設施建設，從源頭上提升城市抵禦風險的能力，保障人的安全需要；二是改善城市生態環境，樹立綠色低碳理念，走可持續發展道路，滿足人的生態需要。此外，要把保護和傳承歷史文化、打造各具特色的城市精神作為“十四五”時期新型城鎮化應有的品質風貌，契合人的精神需要。

“十四五”期間的新型城鎮化，是面向現代化，更加註重城市治理的城鎮化。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。提高城市治理水平，需要做好以下工作：一是樹立以人為核心的智慧化城市治理理念。運用大數據、雲計算、區塊鏈等新技術，實現數據協同、業務協同和政企協同，破解“信息孤島”，以智助管、以智便民、以智惠企。二是構建多元主體共同參與的現代化城市治理格局。堅持人民城市人民建、人民管，暢通企業、社會組織和公眾參與城市治理的渠道，使“每個人”在多元共治、良性互動的治理環境中共擔責任、共享成果。此外，在後疫情時代，還要把健全公共衞生應急管理體系作為提升治理能力的重要一環，加強特大城市治理中的風險防控，強化“平戰結合”，全方位全週期保障人民安全健康。