張可雲：區域協調發展應聚焦“窮堵老”

國家不平衡不充分的發展在空間上體現為區域發展不平衡不充分，促進區域協調發展的意義不言而喻。發展不充分的區域有三類，可概括為“窮堵老”。“窮”是落後區域的典型病症，“堵”是膨脹區域（即患有城市病的區域）的通病，“老”是蕭條區域（即老工業基地）的突出問題。“窮堵老”是區域發展不平衡的關鍵所在。若不聚焦這三類小空間尺度，則難以實現區域協調發展。

“窮”的區域主要分佈在西部地區，在其他板塊也不同程度存在。2011年底中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》確定的14個連片特困地區基本覆蓋了全國絕大部分貧困地區，涉及西部、中部與東北地區。此外，東部的諸如環京津貧困帶等也是窮地區。2020年如期實現全面建成小康社會的奮鬥目標後，這些地區依然需要扶持。

“堵”區域主要分佈在東部地區，同樣在其他板塊的大中城市也有不同程度的存在。北上廣深是堵最突出的城市，疏解非核心功能是其吐故納新的主要手段之一。

“老”區域主要分佈在東北地區，但東中西部地區也存在老工業基地。2013年3月18日發佈的《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022）》劃定的老工業基地包括95個地級老工業城市和25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區。這120個老工業基地遍佈四大板塊，而且根據區域生命週期規律，隨着現代化進程的推移未來老區域還會增多。

上述區域發展不充分是全國區域發展不平衡的根本原因，導致區域差距持續存在。從不同空間尺度考察，差距都十分突出。在四大板塊層次，東中西與東北地區間的發展差距依然明顯，東部地區經濟總量佔全國一半以上的格局至今沒有變化。1935年識別出的胡煥庸線（“璦琿—騰衝”一線，即今天的“黑河—騰衝”一線）所揭示的東西差距至今沒有改變，而且南北差距也日漸凸顯。值得特別注意的是，東北地區佔比下滑幅度很大。東北地區GDP佔全國的比重2000年為9.90%，2019年下降為5.10%。在省域層次，省際差距持續存在。中國的區域最大差率（即最高省份與最低省份的人均GDP之比）在2000年為10.75倍，2014年降至最低，為3.98倍。近幾年來這一指標有所反彈，2019年升至4.98倍。在城市羣與城市層次，城市羣間、城市間發展差距十分明顯。改革開放初期以來，珠江三角洲、長江三角洲與京津冀在全國的龍頭地位不斷鞏固，這三個地區的城市羣與西部的成渝城市羣組成的菱形地區構成中國的經濟核心區域，2019年17座萬億城市全部分佈在這一區域。東北地區與胡煥庸線以西地區沒有一座萬億城市，城市集聚不足使得城市羣要麼發育不全，要麼還未成型。

2018年9月20日通過的《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出了區域協調發展三大目標，即基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。要實現這三大目標，小空間尺度的精準施策是區域治理體系現代化繞不過的改革，“窮堵老”是難點與突破口。區域協調是政府區域治理職能，“十四五”時期支撐區域協調發展戰略的區域政策聚焦“窮堵老”，需要突出如下重點。

第一，要聚焦小空間尺度的區域劃分。明確不同大小空間尺度的區域體系是完善區域管理制度基礎的基本要求。除了四大板塊、重大區域、城市羣與都市圈的劃分外，還需要小空間尺度的標準區域與問題區域。“窮堵老”往往存在於小尺度空間中，識別問題區域不宜使用尺度過大的四大板塊。

第二，要聚焦“窮堵老”政策的完善。要完善落後區域、膨脹區域與蕭條區域（老工業基地）政策並規範區域政策和區域規劃的制定、實施、監督與評價機制。

第三，要聚焦區域治理法制化。完善的區域治理體系包括“四管”，即誰管、管誰、咋管與管效。這四個方面均需要法制化。區域政策涉及重大利益的空間轉移，必須要明確利益轉移的程序與責任追究制度。

一個真正的強國必然是區域發展平衡且各地區得到充分發展的國家。中國正在逐步走近世界舞台中央，正在倡導“構建人類命運共同體”。國家內不同區域構成一個利益共同體無疑是人類命運共同體形成的基礎。在均衡區域發展與促進問題區域充分發展的過程中，區域政策的作用十分重要。“十四五”時期聚焦小空間尺度的“窮堵老”，才能奏響區域協調發展新樂章。（作者是中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授、中國人民大學書報資料中心主任）