【深度】歐美為何急着嚴管“濫權的數字巨頭”？

【環球時報記者 李司坤 環球時報駐美國、德國特約記者 丁會 青木】為強化內容監管、維護自由競爭，歐盟15日公佈了草擬的規範有關數字服務的重要法案——《數字服務法案》和《數字市場法案》。這兩項法案被認為是直接針對谷歌、亞馬遜、蘋果、臉書等美國硅谷巨頭。在歐盟準備立法對“濫權的巨頭”説“不”之前，美國也升級了監管機構與最大科技企業之間的較量，如美國聯邦貿易委員會和一個由46個州組成的跨黨派團體12月9日已對臉書提起廣泛的反壟斷訴訟，指控這家社交媒體巨頭多年來一直在收購或排擠有朝一日可能會成為其競爭對手的新興科技公司。歐美反超級網絡平台壟斷為什麼如此急切？浙江傳媒學院互聯網與社會研究院院長方興東告訴《環球時報》記者，只要這些互聯網巨頭損害了競爭、創新和消費者的利益，就應該對其進行反壟斷。也有德國的網絡政策學者表示，當這些數字平台不僅擁有超級市場力量，也擁有超級政治力量時，自然會讓歐美國家的決策者看不順眼。

不想讓“屠龍勇士終成惡龍”

“歐盟要立法嚴格監管數字平台意味着什麼？”德意志廣播電台21日稱，多年以來，關於如何監管大型互聯網平台的爭論一直存在，而歐盟提出的新法案不僅對監管這些平台產生深遠影響，也將改變全球互聯網的生態。相關報道還説：“最重要的是，那些最強大的科技公司在互聯網上的發言權將減少，而中小互聯網公司和各國政府將擁有更多發言權。”

在此之前，美國聯邦貿易委員會（FTC）的訴訟認為，臉書收購WhatsApp和Instagram的交易是不公平的，並最終導致消費者受到了損害。臉書只是近期第二家在美國面臨重大法律挑戰的科技巨頭。10月20日，美國司法部和11個州宣佈對谷歌公司發起反壟斷訴訟，要求法院裁定谷歌在維持搜索和搜索廣告方面的行為是非法的，並認為谷歌與手機制造商的獨家交易保護了其壟斷地位。據彭博社報道，對谷歌和臉書的反壟斷訴訟加在一起，是自1998年美國司法部起訴微軟以來規模最大的壟斷案件。

“歐盟要限制科技巨頭的市場力量。”德國《斯圖加特新聞報》18日報道説，歐盟上一次制定關於數字服務和在線平台的“綜合遊戲規則”還是20年前。那時候，歐洲還有一些中小體量的互聯網公司與美國巨頭競爭，但現在，歐洲的互聯網生態幾乎都被美國的超級平台壟斷。還有媒體稱，歐盟現在提出的數字化方案對準美國科技巨頭臉書、谷歌和亞馬遜等,“這關係到歐盟的價值觀，也關係到歐盟數字經濟的未來。”

《紐約時報》的報道也梳理説，從2019年6月起，美國聯邦監管機構對谷歌和臉書的調查開始增多，“甚至對谷歌在搜索領域開展的一項反壟斷調查可以追溯到2013年”。報道還説，美國各州向大型科技公司發起挑戰的做法由來已久。在20年前針對微軟的“里程碑”般的反壟斷訴訟中，各州總檢察長就扮演了至關重要的角色。

“簡而言之，那些曾處於劣勢卻鬥志昂揚、敢於挑戰現狀的初創公司已經變成了在石油大亨和鐵路大亨的時代裏才存在的壟斷企業”。今年10月6日，美國國會眾議院司法委員會發布了一份針對谷歌、臉書、亞馬遜及蘋果四大科技巨頭的反壟斷調查報告，似乎在提醒民眾別忘了“屠龍勇士終成惡龍”的劇情。

有媒體總結説，似乎每隔20年左右的時間，美國政府就會對一家科技巨頭祭起反壟斷的大旗：1969年1月，美國司法部對IBM正式提起反壟斷訴訟，認為其壟斷了大型機市場，阻礙良性競爭，這場博弈貫穿整個70年代，直到1982年，此案才因一句“沒有法律依據”的判決而被撤銷；1998年5月，美國司法部和20個州檢察長控訴微軟違反《反托拉斯法》，聲稱微軟非法阻止其他軟件廠商與其進行正當競爭，但這場跨世紀的訴訟也沒有讓微軟陷入被拆分的命運。如今，來自美國政府的這把“達摩克利斯之劍”又落到了谷歌、臉書等互聯網巨頭的頭上。

“這跟技術的更新換代有關。”浙江傳媒學院互聯網與社會研究院院長方興東告訴《環球時報》記者，技術變革基本上是每10年一代，但是產業變革的週期一般是20年。“因為頭10年是一個向上週期，第二個10年是成熟時期，一般的反壟斷都是在技術比較成熟的時期開始動手的，所以美國的反壟斷浪潮一般也是20年一個週期。”方興東指出，IBM是大型機時代的壟斷巨頭，微軟是 PC時代的壟斷巨頭，目前的谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果等巨頭則主導了移動時代，“下一個10到20年，可能圍繞人工智能領域也會出現新的壟斷巨頭”。

“美國兩黨少有的共識”

美國石英財經網近日在評論中國強化反壟斷和防止資本無序擴張的舉措時説：“就限制少數科技壟斷企業‘集中權力’的行為而言，北京並非是唯一表現出強烈意願的一方，美國和歐盟同樣如此。

“如今的科技巨頭太大、太強、太賺錢。”美國彭博社刊文稱，各國政府別無選擇，只能通過將這些企業帶上法庭、通過新的競爭法律甚至將它們拆分的方式與它們展開正面較量。文章還援引一位德國議員的話説：“大的變得越來越大，但並非越來越好。”有美媒稱，通過一系列收購，臉書等“科技公司寡頭”如今已積累起非同尋常的市場控制力。如今的科技領袖僅對股東負責，但他們的企業卻“富可敵國”。如蘋果和亞馬遜2019財年的收入分別高達2602億和2805億美元，已經超過一些國家的GDP。

美國《新共和》雜誌認為，“對大科技公司權力的擔憂，是美國民主與共和兩黨為數不多能達成的共識之處。”《紐約時報》9日刊文稱，有關調查已導致谷歌在兩個月前遭到美國司法部的起訴，儘管檢方在該起訴案中不再要求拆分谷歌，但在今年底前共和與民主兩黨將至少再對谷歌提起另一項起訴。

復旦大學美國研究中心副主任宋國友認為，當前美國互聯網巨頭的壟斷所產生的弊端日益顯現，包括過度濫用支配地位、對信息的侵犯，以及對創新的壓制。他告訴《環球時報》記者，“美國在此時祭出反壟斷大旗，也反映出美國政府對互聯網巨頭的負面性有了越來越新的認識。”

美歐針對超級互聯網平台的反壟斷槍聲幾乎同時響起，但有分析認為，歐盟對科技巨頭的監管更多的是出於防禦性的目的，而美國的監管一部分是出於市場目的，另一部分是出於政治目的。對此，方興東的看法是，美歐雙方反壟斷的邏輯大體上一致，即認為壟斷行為損害競爭、創新和消費者利益，但這一次雙方所注重的側重點有所不同。他告訴《環球時報》記者，歐盟反壟斷舉措很大程度側重於對人權和價值觀的維護，而美國最敏感的還是互聯網巨頭壟斷對美國民主政治體制所帶來的破壞，尤其是它們對最近兩次美國大選的影響很大，如始終無法根治的“假新聞”現象。方興東表示：“互聯網超級平台的問題已超越市場競爭和經濟問題，並深刻影響到整個社會秩序和政治秩序。”他還提到10年前的“阿拉伯之春”——當時美國鼓吹信息自由流動，希望通過推特等社交平台來顛覆他國的政權，但現在，社交平台也開始倒過頭來影響美國的政治運行。

德國柏林網絡政策學者斯特凡·維海恩21日在接受《環球時報》記者採訪時同樣表示：“現在，全球幾乎沒有法律來限制美國的超級網絡平台。它們不僅擁有超級市場力量，也擁有超級政治力量。其權力從某種程度上已超過許多國家的政府，甚至可能喚起一場‘顏色革命’。這就不難理解，為什麼連美國總統特朗普及國會看這些平台也不順眼，開始採取限制措施。”他認為，這次反超級網絡平台壟斷是從西方開始的，而且是“從上到下”的一場運動。維海恩還強調説：“歐盟為全球做了榜樣。未來，會有更多國家也制定類似規則，來反對美國科技巨頭的壟斷。” 

談起反壟斷問題的未來趨勢，宋國友表示，這些互聯網科技巨頭就算不會面臨被拆分的命運，也肯定是要被限制的，這是世界上主要經濟體的共識。但他也表示，不論是歐美國家還是中國，政府和立法者還要面臨的一個問題是如何更好地發展數字經濟，因此需要在反壟斷和保護本國企業的全球競爭中小心地形成某種平衡。

拆分巨頭？歐盟知道不太現實

“全球反壟斷行動能向大科技公司發起挑戰嗎？還是像過去一樣，歐盟對微軟和谷歌等巨頭的壟斷行為只能以罰款了事？”美國對外關係委員會網站的文章也提出這樣的疑問，擔心反壟斷執法執行遲緩，很難直接限制科技公司。英國《金融時報》文章認為，《數字市場法案》發出的警告是，5年內被罰款3次的科技公司將面臨拆分，這表明歐盟承認現有的競爭法律不夠完善，未能遏制硅谷巨頭。而哈佛大學肯尼迪政府學院學者迪帕彥·戈什、倫敦政治經濟學院教授尼克·卡伍爾德里近日在《華盛頓郵報》撰文稱，“對臉書的起訴還不夠”，該公司的商業模式才是問題所在。今年10月對谷歌和目前對臉書的起訴，都依賴於有關數字平台應該如何被監管的“狹隘的反托拉斯模式”，因此都未能解決最重要的問題：大型科技公司旨在加快有毒內容傳播的基本商業模式所帶來的社會消極副作用。

對歐盟要擬定的立法，谷歌歐洲業務及運營總裁馬特· 布里廷21日對德國《法蘭克福匯報》表示：“歐盟的兩個法案是未來20年歐洲數字發展真正重要的基礎步驟，我們對此表示歡迎。保護創新和加強數字單一市場是我們明確支持的主要目標，但是細節是決定性的，我們希望歐盟仍能持有開放態度。”還有德國媒體猜測，這些巨頭會加緊遊説，以便法案能有所改動，因為“2020年上半年，谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果和微軟在歐洲的遊説費用就已高達1900萬歐元”。還有的説，畢竟這些法律到2022年才有望獲得批准，因為歐盟委員會必須與27個成員國及歐洲議會一道敲定最終的法案。但對於美國司法部提起的訴訟，谷歌法務高級副總裁肯特·沃克此前的回應是，相關訴訟存在“嚴重缺陷”，並對消費者無益，因此谷歌將堅持自己的立場。臉書CEO扎克伯格也將對該公司的拆分看成是“生死存亡”威脅，並就相關指控極力辯解。

《彭博商業週刊》分析説，美國互聯網科技巨頭未來的日子可能會不太好過，因為“聯邦貿易委員會正試圖實現一件40年來從未發生過的事情：讓美國最大的公司之一解體。上一家被拆分的美國巨頭企業還是1984年的AT&T（美國電話電報公司）”。在互聯網上，有人認為政府需要拆分臉書和谷歌等巨頭，還有人呼籲制定更嚴格的法規，限制這些公司對數據的利用。在方興東看來，針對互聯網平台呈現出的新型壟斷，拆分不一定能夠從根本上解決問題，甚至有可能適得其反。他告訴《環球時報》記者，通常來説，反壟斷舉措一般通過鉅額罰款或者進行結構性調整，也就是拆分，但包括臉書在內的幾家美國互聯網平台都很大，拆分後各自獨立發展，每一家都具有強大的網絡效應，可能又會變成幾個新的超級平台”。方興東表示，過去歐洲一直在互聯網反壟斷方面走在全球前面，但其反壟斷舉措，一般就是罰款，而沒有采取拆分等更激進的舉措。這其中很重要的一個原因是，這些巨頭總部不在歐盟而在美國，罰款相對可操作。“歐盟的做法是不動結構，只針對行為。”方興東説，“如果要拆分這些巨頭，顯得歐盟的手伸得太長了，歐盟也知道這不現實。”