“十四五”減税降費還有多大空間

2020-12-22

減税降費的故事還會繼續。剛剛結束的中央經濟工作會議強調，要持續激發市場主體活力，完善減税降費政策，強化普惠金融服務，更大力度推進改革創新，讓市場主體特別是中小微企業和個體工商户增加活力。

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財政工作猶如在刀尖上起舞，每一筆資金的細微變化都和民生息息相關。在過去5年，減税降費成為財政工作的主線，據統計，2016年至2020年新增的減税降費累計將超7.6萬億元。減税紅利撬動的不只是經濟增長還有民生福祉。如今，“十四五”的大幕即將拉開，減税降費還有多大空間？

今年，財政部中國財政科學研究院一支近20人的團隊用了10個月對我國的財政情況進行了疏理，採集了全國31個省（自治區、直轄市）、333個城市以及136個區縣的經濟社會指標、一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算以及債務的 2017—2019 年收入側數據，分析後得出的結論是：“大規模減税降費空間已有限，結構性減税還有空間。”

這個團隊由中國財政科學研究院院長劉尚希、中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任梁季領銜。梁季告訴中青報·中青網記者，從目前的宏觀税負水平和財政風險來看，繼續實施大力度的普遍性降税（費）的空間已經非常有限。“十四五”期間，政府將在穩定宏觀税負的背景下推進有增有減的結構性減税（費）。

拉開減税降費大幕

我國新世紀減税降費的大幕是在2009年拉開的。為應對金融危機衝擊、促進經濟平穩發展，“實施結構性減税政策”作為積極財政政策重要內容之一首次寫入當年的政府工作報告。之後的十餘年，“減税降費”成為税費政策調整的主基調。

由此，我國小口徑的宏觀税負一改1994年以來持續上升的趨勢，從2012年的歷史高點18.62%下降至2019年的15.94%，税收收入增速也從2011年的23%下降至2019年1%，切實減輕了市場主體負擔，激發了市場活力，對於穩定經濟增速、提升經濟發展質量發揮了重要作用。

2019年減税降費2.36萬億元，拉動當年GDP增長0.8個百分點，拉動固定資產投資增長0.5個百分點，拉動社會消費品零售總額增長1.1個百分點。而今年為了對沖新冠肺炎疫情影響，減税降費規模更大，前三季度，全國新增減税降費累計達20924億元。

廣東星聯精密機械有限公司總經理姜曉平説，近兩年，企業享受研發費用加計扣除和高新技術企業所得税優惠，累計減免所得税近700萬元；而增值税税率下調，預計可為企業新增減税100萬元。這些省下的資金都投入到了產品研發、裝備更新和人才引進中，企業的創新發展也吸引了海內外的商家前來合作。

2019年2月起，全國人大常委會預算工作委員會（以下簡稱“預算工委”）組成調研組，赴江蘇、黑龍江、新疆等省（自治區）實地調研並開展相關專題調研。預算工委組織的問卷調查顯示，在753家調查對象中，超過92%認為減税降費政策措施落實情況好或者較好。從調研的情況看，減税降費政策措施力度大、受益面廣、成效明顯。

更為關鍵的是市場預期。自2018年以來，穩預期作為“六穩”內容之一，成為宏觀調控的重要內容，預期的背後是信心。

梁季表示，減税降費天然具有穩定預期的作用，它可以提高居民可支配收入和投資利潤率，擴大內需，增強企業投資信心，提升市場活力。而政策背後傳遞出的“政府讓利於民”的積極信號，更是能激發居民個人的消費意願，提振企業家信心，進而為經濟發展注入確定性。

財政運行“緊平衡”

減税降費政策的持續，核心問題在於如何彌補因大規模減税降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續性。

從中央政府層面來看，財政平衡主要來自兩個方面：一是適度提高赤字率，二是增加特定金融機構和央企上繳利潤。因此，中央政府自身的財政可持續性問題不大。但對於地方政府來説，如果在外部因素影響下，經濟提振效果不佳，那麼減税降費帶來的收入下降會對其造成一定的財政收支壓力。

迄今，全國以及各省財政數據已被收錄在財政部網站，這些數據在《中國財政年鑑》裏最早可查詢到1992年。但若你想觀察中國財政運行的全貌，基層財政的數據必不可少。這是劉尚希、梁季團隊編寫《中國政府收入全景圖解（2020）》的初衷。數據顯示，全國有部分地方政府財政運行處於“緊平衡”狀態。

比如，團隊在調研中發現某省人均財力弱，屬於典型的“吃飯”財政。當前該省的一些重大國家戰略實施進入關鍵期，打好“三大攻堅戰”、落實國家民生指標政策、推動全省經濟轉型升級等支出需求很大。

同時，該省有3/4的縣（市、區）屬於“吃補助”的弱縣，其中近80%的縣（市、區）上級轉移支付收入佔一般公共預算支出一半以上。2019年1—6月，一般公共預算收入增速低於6％的縣（市、區）有23個，其中11個負增長，財政運行始終處於“緊平衡”狀態。

隨着減税降費力度的加大，特別是2019年更大規模減税降費政策實施後，疊加民生等剛性支出不減，地方財政收支壓力更加凸顯。

1992—2013年，我國一般公共預算支出增速連續22年保持在10%，其中8年保持在20%以上；2014—2019年降至10%以內，但仍連續5年高於收入增速，上述形勢導致大部分年份均有赤字。

“財政能夠承擔的風險有限度，超出限度後，不僅會推升隱性赤字和債務，而且會擴大公共風險。”“這當中的關鍵就是平衡”，梁季説，財政要統籌考慮的關係很多，比如長遠與當前、發展與穩定、供給與需求、節奏和力度等。

她強調，面對外部發展環境的不確定性和經濟下行的壓力，減税降費政策既不能缺位，也不能越位。

蛋糕不可能無限做大

減税有三種效應，一是擴內需、刺激經濟增長，二是降成本，三是引導和穩定預期。

減税降費能夠拉動經濟增長的前提和關鍵點是，企業和居民要將減税降費“好處”用出去，即投資或消費，否則不會帶來經濟增長。並且無論是投資還是消費，後續傳導機制也都在於帶來消費的無限次循環，只有消費循環一直繼續下去，才能產生減税降費的乘數效應。

我國2019年全年減税降費2.36萬億元，其中給居民減税降費0.58萬億元，給企業減税降費1.79萬億元（減降流轉類税費1.43萬億元，所得類税費0.36萬億元）。根據中國財政科學研究院團隊的測算，給居民減税拉動經濟增長0.57萬億元，給企業減税降費拉動經濟增長在1.42—2.28萬億元之間，其中減流轉類税費拉動GDP增長1.18—1.79萬億元，減所得類税費拉動GDP增長0.23—0.48萬億元。

與此同時，減税降費對財政可持續的挑戰與日俱增，一般公共預算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之間，只有少數年度（主要集中於1998年亞洲金融危機之後的2000—2003年）一般公共預算收支缺口率超過2%，但自2015年以來，一般公共預算收支缺口率急劇擴大，2015年突破3%，至2019年已經達到4.89%，一般公共預算收支平衡越發依賴於調入資金和債務。

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”一章指出，要建立現代財税金融體制。加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。

這是決策層首次提及“加強財政資源統籌”，傳達出的信號不言而喻，政府要過“緊日子”，如何鐵腕壓減財政支出、把錢用在刀刃上，是擺在各級政府面前的一道考題。

顯然，作為短期政策措施實施，減税降費的空間已極小。劉尚希認為，未來繼續實施減税降費政策應該和税制的完善結合起來，“減税降費應當是制度完善的一個副產品。”

蛋糕不可能無限制做大，未來，分好蛋糕成了更重要的選項。梁季説，我國正處於轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，週期性、結構性、體制性問題相互交織，需要減税降費政策以對沖經濟週期性下行壓力，更需要以税費政策調整順應和引導經濟結構性變革、以税費制度改革解決經濟發展中深層次的體制性機制性問題。

推進結構性減税

這在梁季看來，具體到税負上，就是在保持宏觀税負相對穩定的前提下實行有增有減的結構性減税（費），即通過税費制度（政策）的結構性調整，實現我國税制體系結構、税費收入結構、税源結構以及納税人結構向更加均衡的方向發展。

她説，結構性減税（費）既是應對當前新冠肺炎疫情帶來的暫時的經濟“斷崖式”下跌之需，也是我國當前所處的“三期”疊加階段所決定的，更是全面深化改革，加快形成新發展格局的要求。

比如通過更科學合理的增值税制度安排，減少其對生產者、消費者決策行為的“干擾”，提升市場運行效率；通過優化所得税制度（政策），提高個人和企業的創新意願和創新能力，增強微觀主體活力，促進實體經濟和金融的良性循環，擴大中等收入羣體，激活蟄伏的發展潛能等。

北京國家會計學院財税政策與應用研究所所長李旭紅認為，實施減税降費是邁向現代税收制度、適應經濟全球化外部環境的重大舉措，下一步需要立足建立現代税收制度的方向，既在增值税、個人所得税改革中體現減税的要求，以改革促減税；又要瞄準建立市場化、法治化、國際化的現代税制大方向。

她建議，在鞏固和拓展減税降費政策成效的同時，政府要進一步深化税收制度和養老保險制度改革，大力提升政府性基金、行政事業性收費和其他涉企收費管理的制度化與規範化水平，大力加強政府收入法治化建設，進一步加強預算管理，推動國家治理體系和治理能力的現代化。

上海財經大學中國公共財政研究院副院長於洪還提到了減税降費的空間問題，她覺得明年要繼續釋放減税降費的紅利，可以在一些規費方面下功夫，例如一些公用事業費或行政管理費用有一些空間可以讓渡給消費者。

“十四五”期間，既要實現高質量發展，又要避免結構性矛盾積聚，新一輪積極財政政策考驗的是政府調控經濟的能力與水平。

中青報·中青網記者張均斌來源：中國青年報