美國能源政策“反轉”？
2019 年 9 月 25 日，在美國舊金山金融區蒙哥馬利街，人們在環保主題畫作上參加活動
張林
根據美國當選總統拜登的預告，在他就任總統的第一天，美國將重新加入《巴黎協定》。此類跡象表明，入主白宮後，奉行多邊主義的拜登有望很大程度上回調特朗普的既定政策，包括能源政策。
在過去歷屆美國政府中，能源政策通常會隨政府更替而發生變化，並對美國乃至全球造成深遠影響。作為現代經濟重要命脈的能源，與政治、經濟、環境都有密切聯繫，地位舉足輕重，其政策走向格外引人關注。
二戰後美國能源政策演變
縱觀第二次世界大戰以來的發展歷史，受能源供需情況、地緣政治以及政府治理能力等因素影響，美國能源政策經歷了一系列演變。
20世紀40至60年代：能源政策寬鬆自由。在此階段，美國國內主要能源政策傾向於防止石油進口對國內石油產業的衝擊；國際方面，政府強調保障盟國石油安全，以服務於其世界霸權地位。
20世紀70至90年代：強調政府幹預，強化能源安全。國內主要進行能源結構調整，並實施節能政策，能源供需矛盾逐漸緩和；國際方面，主導成立了國際能源署，制定最低保護價政策以促進國內石油產業的持續發展，保障國家能源安全。
21世紀以來：兼顧市場機制和政府政策調節作用，促進能源獨立與清潔能源發展。這一時期，國際地緣政治態勢複雜多變，歷任政府雖然採取的舉措不盡相同，但都致力於降低美國的能源對外依存度，增加國內能源供給，推進節能以及大量使用清潔能源，實現能源供給的多元化。
奧巴馬自2009年上任後先後提出了美國能源新政、汽車節能減排計劃和美國聯邦政府創新戰略，將新能源技術作為創新戰略實施的突破口。儘管很多具體政策未能得到有效實施，但奧巴馬時期美國能源生產形勢還是發生了顯著變化。氣候政績空前優異，保護了逾2.65億英畝（約合107.2萬平方千米）的公共土地和水域，清潔能源政策成效顯著。
在支持大規模開採天然氣、支持核能等清潔能源以及生物燃料開發等方面，特朗普政府的能源政策與奧巴馬政府保持了一定的連貫性，但其能源政策所秉持的總體理念與奧巴馬政府南轅北轍。就任總統的第一天，特朗普即發佈“美國第一能源計劃”，其核心措施是發展化石能源，此後所有行動舉措都圍繞着消除煤炭、石油、天然氣生產的障礙而展開。國內政策上“為油氣鬆綁”，積極鼓勵化石能源生產；國際往來上“促油氣外銷”，積極擴大化石能源出口。同時，“以油氣為籌碼”，在實現國家安全與對外政策目標時頻繁借力能源工具。
特朗普任上的這幾年，美國石油和天然氣產量激增，國際能源地位提高。美國能源信息署發佈的《能源短期展望報告》指出，2019年美國石油出口量首次超過進口量，甚至一度超越沙特，成為全球最大原油出口國。根據英國石油公司發佈的《2020年世界能源統計年鑑（第69版）》，2019年全球天然氣產量增長了1320億立方米，其中美國增長量為850億立方米，幾乎佔據了全球淨增長的2/3。
特朗普政府的能源政策，在化石能源生產與出口、能源安全方面均取得了一定成效，但這種“美國優先”和“賺快錢”的能源政策，加劇了世界能源市場供應過剩，同時也加速改變了現有國際能源格局和能源地緣政治，更對全球氣候環境造成了不可估量的破壞。
拜登的“綠色新政”
拜登堪稱美國國會中推動氣候變化議題的先驅，曾參與起草氣候控制法案，其在奧巴馬政府內擔任副總統期間也積極規範碳排放，始終支持清潔能源和氣候治理。從拜登在此次總統競選中發表的講話來看，他在能源政策方面延續了民主黨一貫的立場和主張，旗幟鮮明地為清潔能源站台。他表示支持清潔能源革命，並決心挽回特朗普任期內對氣候造成的破壞。
競選期間，拜登多次強調石油行業帶來的嚴重污染，及其被可再生能源取代的必要性。拜登在競選綱領中給出了非常詳細的綠色能源計劃，其實施核心包括新能源的研發、廣泛應用與對傳統能源的替代升級。同時，拜登還做出了多項促進清潔能源發展的承諾，包括在未來4年內投資2萬億美元來實現能源100%的清潔化和車輛零排放；制定更加嚴格的燃油排放新標準，確保100%新銷售的輕中型車輛實現電動化等。
他還表示，將在未來10年內對清潔能源的基礎設施建設投資4000億美元；在2030年年底前部署超過50萬個新的公共充電網點，同時恢復全額電動汽車税收抵免；到2030年將海上風能增加一倍；到2050年之前達到“淨零排放”（即通過植樹造林、碳捕集捉等方式抵消碳排放）。
拜登以“綠色新政”為框架，回應氣候挑戰，依託技術創新、需求激發和基礎設施投資三大支柱，意在以清潔能源為槓桿，撬動美國經濟；借氣候變化問題的溢出效應，重振美國在氣候治理、清潔能源技術、製造業和能源行業發展方面的全球領導力。
入主白宮後，拜登可能將尋求扭轉特朗普任期內對石油和天然氣行業的放松管制措施，同時實施從化石燃料中“合理過渡”的政策，試圖建立結構性的經濟和政策支持方案，以刺激清潔能源的發展。大西洋理事會全球能源中心主任蘭道夫·貝爾稱，拜登的氣候和能源計劃頗具雄心，但由於參議院可能仍由共和黨控制，政策推行或將受阻。拜登很可能將工作重點放在減少對化石燃料的需求上，限制甲烷排放，鼓勵發展碳捕集與封存技術。
世界能源格局迎鉅變
從其所秉持的總體理念來看，拜登的立場應與奧巴馬時期無異。但當今世界能源發展面臨着一系列新的不確定因素，尤其是受到全球化走勢和地緣政治變動等方面的影響，拜登團隊制定的能源政策將不會僅僅是奧巴馬時期的翻版，也將對時局做出回應。
當前，新冠肺炎疫情在國際上尚未得到有效遏制，各國經濟復甦緩慢。發展新能源的前期投入高，回報週期長，貫徹新能源政策可能會使美國的經濟增長速度放緩。在美元與石油掛鈎的結算方式下，大力發展新能源在某種程度上是對既有美元體系的打擊，勢必經歷相當長的陣痛期。美國是否能承受住這樣的風險和代價，以及在促進經濟復甦的緊迫性與發展新能源、應對氣候變化的緊迫性之間，如何尋找到一個平衡點等，都有待進一步觀察。
與此同時，國際油氣市場震盪。特朗普政府掀起的針對多個國家和地區的貿易戰，使得世界各大經濟體央行貨幣政策收緊，世界經濟增長前景不明，加劇了國際市場對能源需求增長放緩的擔憂。
國際能源署預計未來幾年國際原油市場將延續供大於求的態勢，油價將維持低位震盪，難以有效提振。而廉價的石油和天然氣唾手可得，不管是在美國國內還是新興市場，對清潔能源的需求都將受到抑制。雖然投資清潔能源技術也可以作為經濟刺激計劃的一部分，但美國參眾兩院很難就清潔能源立法達成一致。
在未來的幾十年裏，世界能源的面貌將會發生根本性改變。這些變化不僅與能源自身的演進有關，而且涉及能源系統發展和運行模式的根本性轉變。在各種因素的作用下，不同層面的能源政策將面臨新的威脅和挑戰。
（作者系浙江外國語學院環地中海研究院助理研究員）
來源：2020年12月23日出版的《環球》雜誌 第26期