融通城鄉要素，擘畫鄉村振興藍圖

作者：張照新（農業農村部農村經濟研究中心研究員）

2021年是“十四五”開局之年，更是落實黨的十九屆五中全會提出的優先發展農業農村，全面推進鄉村振興的關鍵之年。打通城鄉要素雙向流動的大通道，構建新型城鄉關係，是優化配置農村資源要素，激發農村發展活力的內在要求，也是實現農業農村優先發展的有效路徑。

40多年來改革開放的經驗表明，推動資源要素在更大範圍優化配置是農村發展的不竭動力。20世紀80年代，土地承包到户激發了農民的生產積極性，也推動了農户的分工分業，推動了農村經濟的高速發展。20世紀90年代，社會主義市場經濟體制的確立，推動了城市改革，為大量農村勞動力進城務工經商帶來便利，讓農村勞動力在城鄉之間實現了優化配置，不但促進了農民增收，也實現了城市經濟快速發展。2001年，我國加入世貿組織，中國製造走向世界，本質上是龐大的農村勞動力在國際範圍的優化配置。農村改革開放的過程就是農村資源要素尤其是勞動力要素配置範圍不斷擴大的過程。

當前中國面臨世界百年未有之大變局，進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局既是時代的呼喚，也是時代的要求。全面推進鄉村振興，是補齊我國經濟發展短板、夯實發展基礎的要求，更是發揮農村巨量資源和龐大消費羣體的作用、啓動國內大循環的現實選擇。全面深化城鄉改革，徹底破除阻礙城鄉之間要素流動的體制梗阻，實現要素的自由流動，進一步促進城鄉之間要素優化配置，是城鄉融合發展的內在要求，也是激活農村發展活力、全面推進鄉村振興的關鍵舉措。

40年的改革，雖然解決了農村勞動力進城務工經商的體制約束，但是城鄉分割的制度仍然還未真正破除，農民進城仍然面臨户籍、就業、社保等諸多障礙。因此應按照《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的要求，加快深化城鎮體制改革，放開絕大部分城市的户籍制度，讓進城農民變成市民，能夠在城市安家落户。這不僅能夠加速我國新型城鎮化進程，擴大國內需求，同時還可以緩解農村緊張的人地關係，為農業轉型升級和農村發展創造條件。

全面推進鄉村振興，既需要巨量資金，又需要各類人才、技術。優先發展農業農村，需要國家在財政、金融等方面向農村傾斜，但更需要發揮市場機制的作用，引導各種社會資本進入農村，同時帶動人才、技術和物質裝備進入農村。黨的十八大以來，農村土地制度改革、農業經營制度改革、農村集體產權制度改革深入推進，促進了農地和建設用地的盤活利用。但要看到，很多農村改革還沒有真正落實，加上思想認識不到位，城市的資本、人才和技術進入農業農村還存在很多體制機制障礙，制約了農村資源的充分開發和利用。“十四五”期間，應按照構建新型城鄉關係的要求，進一步深化農村土地制度、集體產權制度等改革，真正打通城市到鄉村的要素通道。

一方面，要深化農村土地制度改革。在堅持集體所有權、穩定農民承包權的前提下，進一步放活經營權。在農民自願的前提下，允許社會資本、城市居民長期流轉和租賃農地開展農業生產經營。健全法律法規，加強對農地經營權的保護。加快落實農村宅基地三權分置政策，在保障農民宅基地資格權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在符合規劃、用途管制和尊重農民意願前提下，允許縣級政府優化村莊用地佈局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地。

另一方面，要深化農村集體經濟組織改革。在清產核資明晰產權的基礎上，集體經濟組織要打破傳統固有界限，既允許原有成員退出集體進入城市，同時也要讓回鄉、下鄉、返鄉的各類人才進入農村社區，加入集體經濟組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農村集體經濟組織轉變為一個能進能出的開放型組織。城市人口進入農村，可以成為集體經濟組織的新鮮血液，緩解農村社區集體人才短缺的難題，增強組織的發展活力。

鄉村振興是全面振興，做好這篇大文章，需要推動城鄉之間要素雙向流動，促進農村資源優化配置，要處理好政府與市場之間、集體和農民之間的關係。發揮市場在資源配置中的決定性作用，縣鄉基層政府更多是通過推進改革，為市場主體盤活利用資源提供良好的環境，同時依法對資源和環境進行保護。但政府不能越俎代庖，直接插手資源的開發利用。可以探索出台縣鄉政府負面清單，為政府劃定職責界限，避免越權。村集體要尊重農民包括土地承包權、宅基地資格權在內的各項權利，在農民自願的前提下開展農地的流轉和宅基地盤活利用，推動農村經濟發展，為鄉村振興注入新動力。

《光明日報》（ 2020年12月28日 02版）