【中國之治@文化解碼】藉助優秀傳統文化推動鄉村治理“三治融合”

【中國之治@文化解碼】

【中國之治@文化解碼】專題

作者： 陳兵 南開大學法學院教授

黨的十九大提出了鄉村振興的時代任務。健全和完善以自治、法治、德治相融合的鄉村治理體系，是鄉村振興的重要保障。如何從傳統中尋找力量，以史為鑑，溝通傳統與現實，構築適宜國情鄉情的鄉村治理體系和方法，是當下學者和治理者面臨的時代課題。

重拾鄉約

在我國傳統社會的鄉村治理中，鄉規民約發揮着重要作用。成文鄉約始於宋，其最初不是官府頒佈的法令或敕條，而是鄉民自願完成的 “約定”。鄉約的出現，開啓了我國鄉村社會自治的歷史，對維護鄉里秩序、化解鄉里糾紛、促進鄉風醇化、教化鄉民自我調節、推動鄉村有效治理作出了歷史貢獻。

鄉約作為基層自律和自治的產物和規範依據，雖不同於國家律法，但與律法並不衝突。它填補了律法達不到的公共領域和私人空間，可以解釋為百姓自發對鄉里秩序的一種追求，並與皇權所要求的正統宗法和禮義倫理不謀而合。鄉約經過明清官方認可，與當時律法作用相似，作為一種成文規範，調整鄉里關係，維護鄉民“教化自覺、禮儀自律、救扶自發”等自治行為，構成了當時鄉村治理的重要制度基礎和文化共識，具有不可忽略的自治價值、德治價值及規範價值。

當前是我國實施鄉村振興戰略的歷史機遇期，也是解決“三農”問題的轉折期——“三農”問題從未得到如當下這般的重視和關鍵投入。鄉約既是一種道德教化，也是一種規範文本，更體現為一種治理範式，它所藴含的治理理念、作用機理以及彰顯的多元價值，為當前健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系提供了歷史養分、文化基礎及制度參照，為推進自治與共治的融合，立足文化自覺與價值重塑上的德法同行提供了可能。

2018年中央1號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“發揮自治章程、村規民約的積極作用”，為鄉村振興和農村治理建立健全有效的自治機制。這無疑為鄉村自治和村民自治在新時代的創新發展提供了歷史機遇，指出了行動方向。村規民約的自治價值應受到更多重視。

村民自治在我國的實踐歷程

歷史上，鄉村自治與村民自治在邏輯上和實踐中有着密不可分的關聯。鄉村自治主要來源於傳統社會“皇權止於縣政”的行政組織架構，國家行政治理的觸角落不到鄉以下，鄉級及以下采用自治，即鄉村自治。在我國傳統社會，皇權與紳權並行，自治主要是指鄉紳自治或士紳自治，主要實踐場域是皇權不及之鄉里及以下。鄉約則為這一自治實踐的開展提供了基礎和保障。

新中國成立至改革開放前，我國鄉村治理的主要模式是國家主導的“政社合一”，這一時期農村自治組織基本處於“真空”狀態。1982年制定的《中華人民共和國憲法》第一百一十一條明確指出“城市和農村按居民地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層羣眾性自治組織。……居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關係由法律規定”。這為農村基層組織——村民委員會的設立及權限提供了憲法依據，同時也為村民自治提供了空間與可能，至此翻開了改革開放後農村基層治理的新篇章。

村民自治主要指上世紀八十年代以來中國特色社會主義在農村建設和鄉村治理中展開的具體實踐，主要涵蓋兩方面：一是空間，即村社；二是主體，即村民。村民自治的涵義為以村為單位，以村民為主體，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容，以“自我管理、自我教育、自我服務”為主要目標的農村基層民主政治。

村民自治在我國的推行，是先基層實踐，後理論建構。我國第一個村民委員會1980年在廣西宜州市合寨村成立，85位村民自發組織選舉村幹部，成立村民委員會，訂立“村規民約”，被稱為中國村民自治第一村。1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（簡稱《組織法（試行）》），於1988年10月1日正式實施。《組織法（試行）》的頒行，標誌着村民自治作為一種羣眾自治與直接民主相結合的新型制度在正式制度層面的重大進步，村民自治自此步入“組織法時代”。這一階段主要強調的是“自我管理、自我教育、自我服務”的基本職能，明確了村民自治機構的職能為“辦理本村的公共事業和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》進一步指出“擴大農村基層民主，實行村民自治”，在原有“三個自我”的基礎上，提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的“四個民主”要求。自此村民自治的核心內容和運作機理得到明確界定。

步入新世紀，村民自治迎來了進一步發展。2006年，《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》針對農村治理作出部署，推進鄉政機構改革，國家行政權力進一步退出農村，自治進入新時期。2010年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》對選舉工作、罷免程序、民主管理制度、民主議事制度、民主監督制度等作了修改，完善了村民實行自治的具體操作規範。至此，村民自治在我國的運行步入了科學立法、規範實踐的新時代。

縱觀改革開放以來村民自治在我國的實踐歷程，可以發現，作為自治核心內容的“三個自我”和“四個民主”都強調了以“村民”為主體，以“村社”為空間，注重教育和服務功能，提倡村民參與，公開透明行使自治權力，分享自治價值，並在此基礎上制定“村規民約”等成文規範。譬如，2004年浙江新昌縣儒岙鎮石磁村創制的“鄉村典章”，內容包含村級組織的職能範圍、財務管理、村務決策、村務公開等，遵循了“還權於民”的理念，這一“典章”從具體規則到一般原則都類似傳統社會的鄉約，在消解農村矛盾方面起到了積極作用。再如，2005年山東省濰坊市坊子區創新實踐“村級事務契約化管理”，通過合同、協議、紀要等書面形式，把村級事務，特別是易引發矛盾糾紛和不穩定問題的事項依規固定下來，明確權責義的具體內容，以契約形式明定了村委、村幹部與村民之間的規範化操作規程，形成監督共識，這與傳統鄉約中的糾紛解決方式類似。

比較當前“村民自治”模式下創制並實踐的各類“村規民約”或地方章程，與傳統社會鄉村自治中的各類鄉約，在主體上均以村民或鄉民為核心；在內容上無論是“三個自我”還是“四個民主”，都近似於傳統鄉約的教化與規範內容，“德業相勸、過失相規、禮俗相交、患難相恤”，兩者具有基於共同的歷史文化傳統和價值追求而形成的天然的歷史連接，即通過“自主、自覺、自助”實現自治，達到去科層化、去中心行政化之目標。當然，現代語境下“村民自治”的價值目標和模式設定所發生和運行的場景已經發生了質的變化——社會主義市場經濟和民主政治從根本上有別於傳統社會的封建農耕經濟和宗法等級秩序。故此，在重拾傳統鄉約價值之際，必須抱持批判、審慎的借鑑態度，合理吸收鄉約在自治、德治及規範價值上的積極因素，克服其歷史侷限性，深度挖掘鄉約形成的文化共識與制度共識，強化在法治語境下的自治與德治功能之實現。

自治與共治

鄉村治理，正在從基層政府管理與體制內的村民自治相結合的“鄉政村治”，走向政府、農村自治組織、村民等多元主體共同參與的共治模式。在一定程度上講，無論是哪種形式的自治都分擔着國家治理的相當一部分成本，補充着國家治理的不足。如前述，鄉約在傳統社會的漫長演進中，經歷了由自覺自發行為到中央推動施行的轉化，在這一過程中與國家治理的共生處理得比較妥當。故此，鄉約設計範疇與施行邊界值得重新審視，突破時空界限、發掘自治邊界與共治框架的配置規律，有助於從自治走向共治的落實落地。

首先，鄉約中有關互助救扶的設計，有助於推動村社救濟建立，培育和發揚鄰里關懷文化。譬如，宋代《呂氏鄉約》約定了多項救扶職能，提出在鄉民遇到所列舉的困境時，同鄉入約者有責任告知在入約範疇以內的其他人一起給予救助，即使不相熟也要給予相當的幫助。此救扶制度是依靠自治完成的互助機制，是一種典型的村社羣體力量的集合。近年來黨和政府“以民為本”的執政理念不斷落地落實，精準扶貧救助取得良好效果。然而，就現實言，農村救扶不能完全依賴政府，尤其是在突發或者緊急情況下想要政府給予及時扶助並不現實。故此，有必要使鄉里及時承擔同鄉同村的困難救助，推進鄉民互助互救，以彌補公力救濟之不足。2018年中央1號文件中明確指出要“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織”，提倡村民合作實現基本公共服務的均等化。可見，大力發展鄉約典章或村規民約等契約式的自治互助體制，在國家法律和公權救助不足的情勢下，鼓勵村委會、農村合作社、村民等多元主體參與鄉里救助，可使各方救濟力量協調互補，良性運轉。

其次，構建鄉村決議自治，推行共議制度和鄉賢議事。這與當下村民自治中主要的“三個自治”和“四個民主”的基本目標和實現路徑大體相似，其核心在於使村民全程參與村社事務，做到權責清楚、分工簡明。傳統社會中鄉約的推行，始終堅持選舉德高望重的鄉賢，以共同議事的方式解決“鄉之禮儀規俗之事”。今天，市場化和城鎮化的深度發展給農村社會帶來了多重衝擊，青壯年流動性大，鄉村現有的常住人口與傳統社會已經大不相同，留守家庭和空巢老人現象較為普遍，鄉村人口數量逐年降低。與此同時，城市社會的多元價值不斷湧入鄉村，鄉村文化面對各種新鮮事物的衝擊容易走偏甚或迷失。故此，應充分發揮現今鄉村中德才兼備、有較高聲望人士的聚合力和影響力，恢復“鄉賢”人士共議習慣，協助當地基層組織實行村民自治。事實上，現在湘北湘南山區的鄉村依然保持這類風俗習慣，村裏自發將願意出面的德高望重的老者們組織在一起，決定村裏諸如喪事每户均攤多少碗筷、年節是否舉行舞龍隊表演等傳統鄉俗活動。客觀而言，鄉賢共同議事，對於基層治理能起到有效補充，使村民自治充滿活力，更具實效。

自覺與共識

鄉土文化與鄉土情感的共生共建，鄉約德治價值的存在，是促進鄉風文明建設、實現鄉村振興的重要保障。傳統鄉約的創制和運行原本就是基於鄉土文化的共生性而展開，它成形在一個個區域很小的鄉村裏，潛移默化地受當地風俗習慣的浸染薰陶，擁有深厚的文化根源。每個村落都有印刻自己地域烙印的地方性知識，在當地生存的人們共享同一文化，其價值基準和行為方式天然地具有趨同性。這種地方性文化的共生共享使得生活在同一文化下的個體本能地習得符合當地習慣的生存模式。在這一模式中，有地方風俗、民族習慣、歷代經驗，等等。如果能對這種文化共生予以深度挖掘，並依託鄉村振興戰略加以正向引導，無疑有助於對鄉約價值的時代續新，促進傳統鄉村自治向當代村民自治的平順轉型。

當前鄉村德治振興，需要外在力量的推動，更需要內生文化的彰顯。只有重拾文明鄉風，重建歲月鄉愁，重塑文化共生，才能自發地產生由內而外的正向集合力量，形成文化自覺。文化自覺是鄉村自治的認知基礎，對推動鄉村德治的實現不可或缺。在傳統鄉約時代，最早出現的約條之一就規定了定期聚會，可以在聚會上行賞罰、習禮儀、傳文化，挖掘和傳承本鄉本土的歷史資源。當下結合新時代鄉村振興的戰略部署，創新鄉風文明建設，聚焦鄉村文化挖掘，引導鄉民積極尋找失落的文化脈絡，有助於發揮鄉土文化在凝聚人心、教化民眾、淳化民風中的作用，通過提高文明自覺，促進鄉村善治。

德治與法治

自黨的十八大四中全會以來，全面推進依法治國、建設法治中國成為時代主題。黨的十九大更是明確提出鄉村振興的基本路徑和方式，健全自治、法治、德治相結合的多元共治的新農村秩序。在這一過程中，自治是基礎與目標，法治是方式與保障，德治是動力與願景，三者相互融合，構築新時代鄉村治理的穩定架構和可靠路徑，其中法治成為了連接自治和德治的關鍵。當下實施村民自治，鼓勵在自治中實現鄉風文明、鄉情醇美、鄉社和諧，實現鄉民的文化自覺與道德自律，建立符合我國曆史發展規律的鄉治模式，需要從傳統中尋求回應時代需求的方法和進路。

鄉約作為我國傳統社會鄉村治理的重要組成部分，其所藴含的自治價值、德治價值及規範價值，以及相關制度安排值得高度重視。尤其是在傳統的以宗族血緣為紐帶的農村社會逐漸改變、鄉村的熟人結構變成了半熟人結構、文化共性不斷受到挑戰的現實下——這並不代表傳統全部消亡了，原生的村社關係依然存在，人情觀念依舊構成鄉村生活的一部分——關注傳統價值與現代價值的溝通，從傳統中尋找依舊影響着當下社會運行的價值觀念並重塑其時代性就顯得特別重要，這也是有效消解傳統與現實之間衝突的方法。

鄉約的核心價值在於通過自治和德治構築一種規範秩序，並依靠這一構築於“教化”和“規過”職能上的鄉內規範來實現自治與德治。可以説，雖然鄉約強調德性與教化的作用，注重運用習慣風俗、綱常倫理等禮儀來約束入約者，但是基於“入約共生”與“出約放逐”所帶來的內部秩序與外部壓力，客觀上形成了鄉約對整個鄉社範圍內的規範價值和規範效果，強化了入約者的自律和入約者之間的監督，無形中構築了一種強制性，利於鄉約在整個鄉社範圍內的推行和遵守。特別是在明清時期，官方權力的介入，導致鄉約的設計及其內容發生了變化，從之前的講讀倫理道德，演變為誦讀聖諭，從一種自覺自發入約，發展為官方積極推動推廣，其規範性和強制性凸顯。申言之，鄉約在傳統社會時期的規範價值是一個不斷得以彰顯的過程。鑑於此，在新時代鄉村振興的過程中，特別是黨和國家高度重視法治在治國理政中的基礎性地位之際，將鄉約在鄉村治理中的規範價值與法治在鄉村治理中的規範性功能良好銜接，無疑將有助於從傳統文化中尋找改革創新的基礎，以便於鄉民以更易接受的方式建立自治體系，真正實現新時代鄉村治理的現代化、本土化及法治化。寄望藉助傳統社會鄉約治理的形式與藴意，構建當下鄉村治理過程中自治、德治及法治的融合創新，不僅要“送法下鄉”，更重要是“德法同行”，挖掘和恢復傳統鄉村治理中的自治與德治價值，從內及外，由下至上，多元力量共同參與新時代鄉村治理事業，切實有效推進自治、法治、德治相結合相融合。