為推進以人為核心的新型城鎮化指明方向

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

作者：北京師範大學社會發展與公共政策學院教授 田明

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出到2035年我國要基本實現城鎮化。按照城鎮化發展的一般規律，城鎮化率達到30%左右的時候，城鎮化就進入加速階段，達到60%左右的時候大概率會進入平穩發展的中後期階段。我國城鎮化率從上個世紀90年代初期的26%左右提高到目前的常住人口城鎮化率60%，年均提高了1.24個百分點，是城鎮化的加速發展階段。接下來無論是從一般規律來判斷，還是從未來基本實現城鎮化的遠景目標來看，我國城鎮化發展趨勢正處於由加速階段向平穩發展的中後期階段過渡，城鎮化率的提高速度勢必會下降。

伴隨着城鎮化發展階段的轉變，我國城鎮化戰略任務和戰略重點會隨之不斷調整。在城鎮化的加速階段，我國數以萬計的農村人口由農村轉向城鎮，由農業轉向非農產業，把潛在的人口紅利釋放出來，在解決農村人口就業和收入問題的同時，有力地推動了工業化進程，促進了城市規模的壯大和城市經濟的繁榮。城鎮化不僅是推動我國經濟社會發展的最重要動力之一，推動城鎮化快速發展也是各級政府推動經濟快速發展的主動戰略選擇。然而，隨着城鎮化進入中後期階段，形勢和任務都有了變化。一方面，由於城鄉二元結構的影響，大規模農村轉移人口無法高質量融入城市，農業轉移人口的生活保障和權益保障受到影響；另一方面，在城鎮化過程中不同程度地存在着城市無序擴張、國土空間開發混亂、生態環境壓力加大、住房價格上漲過快等問題，城鎮化的質量不夠高，基礎不穩定。因此，在兼顧發展效率的同時，更要注重城鎮化質量，推進以人為核心的新型城鎮化，就成為“十四五”時期完善新型城鎮化戰略的必然要求。

早在2014年國家就出台了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，規劃貫徹以人的城鎮化為核心的指導思想，強調有序推進農業轉移人口市民化，把優化城鎮化佈局和形態、提升城市可持續發展能力、推進城鄉一體化等作為新型城鎮化的重要任務。該規劃經過幾輪試點的實施，在全國範圍內積累了豐厚的經驗。依據這些經驗以及對問題認識的深化，黨中央在城鎮化領域接連推出一系列重大部署，包括：三個“一億人”的戰略、推進城鄉居民公共服務和社會保障一體化、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系、培育和發展現代化都市圈、加快推進縣城城鎮化補短板強弱項工作等。新型城鎮化高質量發展的框架不斷成型，體制機制不斷完善，發展基礎不斷夯實，進程不斷推進，取得了重大進展。

推進以人為核心的新型城鎮化是2035年基本實現現代化的關鍵舉措，“十四五”時期是關鍵期。以人為核心的城鎮化，就是城鎮化要立足於人民羣眾的福祉，要以提高居住、生活和工作在城鎮中的人的幸福感、獲得感和安全感為着眼點，推動城鎮化健康、高效、可持續發展。按照《建議》，推進以人為核心的城鎮化，要做好以下六個方面的工作。

一是促進大中小城鎮協調發展。長期以來，我國城市發展不平衡，無論是在國家層面，還是在省級層面和市級層面，行政等級高的中心城市在發展過程中獲得的機會更多，大城市和特大城市更容易獲得公共資源投入和政策支持，中心城市對周邊中小城鎮的帶動不足。推動大中小城鎮協調發展，需要在城市規劃、公共資源配置管理、城市合作發展等方面進行創新，讓更多居住在城市中的人享受到現代化城市帶來的實惠和發展機遇。

二是提高城市的發展韌性和風險防控水平。要從考慮人的需求的角度去建設城市。隨着我國城鎮化率的逐步提升，越來越多的人會到城鎮定居、就業和生活，城鎮越來越成為人們生活的主體場所。城市不僅要通過不斷發展，提供就業機會和穩定的收入，而且要不斷優化城市環境、完善城市安全保障、提升應對危機的能力，從而不斷改善生活在其中的人民羣眾的幸福體驗和舒適體驗，降低各類風險的發生幾率。

三是解決好城市居民的住房問題。住房是影響居民生活幸福感和獲得感的重要因素。因房價漲幅過快，房價高企，不僅把很多人排除在住房市場之外，並對已購房羣體的購買力和其他產品的需求形成擠壓，極大地影響生活水平。解決住房問題，不僅要從需求側貫徹“房住不炒”的理念，更重要的是從供給側解決問題，購租並舉，提供多元化多層次住房選擇，逐步化解住房矛盾。

四是加快農業轉移人口市民化。從個體層面來看，農業轉移人口的受教育程度越來越高，居留越來越長期化和穩定化，家庭化流動趨勢明顯，這為推進市民化進程提供了有利的條件。從政策層面來看，要在深化户籍制度改革的基礎上，通過建立健全轉移支付和建設用地與農業轉移人口市民化掛鈎的制度設計，激發各城市政府主動解決農業轉移人口問題的積極性。“十四五”期間，要推動已經長期居住和生活在城市的農業轉移人口進一步融入城市，增強他們的歸屬感，使其完全納入城市公共服務體系和社會保障體系。

五是發揮都市圈和縣城在新型城鎮化中的作用。城鎮化有兩種基本的模式，一是以大城市和特大城市為核心的集中式城鎮化，另一種是以中小城鎮發展為主體的分散式城鎮化。以大城市為核心來推動大都市圈的發展，是通過核心城市帶動周邊城市發展的重要手段，可以從更廣的範圍內組織資源帶動區域城鎮化向更高層次邁進，達到區域協調發展的效果。縣城（包括縣級市城區）在分散式城鎮化中居於核心地位，一邊連接着大都市圈，一邊連接着廣大中小城鎮和鄉村地區，在城鎮化中發揮橋樑和紐帶的作用。我國擁有2000多個縣和縣級市，相較於普通小城鎮，縣城設施相對完善、服務功能齊備，具有一定的服務帶動範圍，發展潛力巨大。增強縣城的功能，發揮縣城的作用，不僅有利於吸納和轉移人口，避免人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等症狀的“大城市病”，而且有利於形成大中小城鎮協調發展的局面。

《建議》為未來新型城鎮化的發展指明瞭方向，但如何在未來發展中科學實施，如何根據不同地區的實際狀況加以落實，還需要各部門各地區進一步努力。首先，要以滿足人民羣眾的意願為根本。任何戰略舉措，由於具體條件和執行方式的差別，會產生千差萬別的效應，避免規劃實施中的問題，最根本的是要符合人民羣眾的意願。其次，落實過程中要堅持因地制宜，具體問題具體分析，科學準確理解中央的規劃建議，針對地方的具體問題加以落實。第三，以中央的規劃建議為指導要勇於創新和摸索，不斷增強城鎮化事業改革發展的內在動力，推動新型城鎮化高質量發展。