蘇浩：開展“鑲邊外交”黏合中國與周邊

即將過去的2020年見證了中國開展周邊外交的力度和成效。除了維護諸多雙邊關係穩定向好發展，還藉助東盟系列峯會、亞太經合組織峯會和上合峯會等多邊舞台積極推動區域合作進程，達成“區域全面經濟夥伴關係協定”等切實成果，使區域合作提升到新的台階。

其實，在促進整個大周邊整合進程中，一個基礎性層次需要我們特別注意，這就是中國與周邊鄰國山水相連的邊境地區。我國有2.2萬多公里的陸地邊界，1.8萬多公里的海岸線，這使我們在陸地和海上都有眾多省份跟周邊國家毗鄰，這些邊境地區影響着國家主權安全和邊疆穩定繁榮，與中國大周邊區域的和平發展密切相關。我們在處理對外關係時強調“周邊是首要”，而與眾多周邊國家相鄰的邊境地區則是外交的最前沿，是開展外交活動最基層和最直接的地區。

開展周邊外交時有幾個概念需要釐清。一是邊界，相鄰國家之間劃分各自管轄範圍的界線。二是邊境，即緊鄰邊界線的狹長地區，一般都是享有邊界的縣轄區。三是邊疆，這個範圍要更大些，是指與鄰國接壤的省份。四是跨境，即跨越相鄰國家國界的地方。這些地方與中國國家主權安全密切相關，涉及領土劃分、邊境安全，也關乎一些非傳統安全問題，例如各種跨境犯罪、民族分裂勢力挑戰、自然災害和流行病傳播等。從外交層面看，則涉及同鄰國間的深入合作與融合等問題。

同少數週邊國家存在的領土劃界問題是中國開展周邊外交過程中的一個負面因素。而且中國周邊也存在一個“不穩定弧”。從東北亞、東南亞到南亞、中亞乃至西亞中東，都存在不同程度的民族紛爭、領土爭議甚至國家間的對立衝突。另外，在我國國家發展的過程中也存在所謂“老少邊窮”地區，它們往往都處在邊境範圍，其中一些還是扶貧攻堅的重點地區。總之，在中國周邊區域，傳統安全與非傳統安全交織，減貧與發展問題同在，這些問題多少都與邊界、邊境和邊疆相關，需要中國着眼基層邊境地方，在小地方用大智慧來處理好與周邊國家的關係。

基於國家邊界安全、邊境建設和邊疆發展的現實需要，筆者提出“鑲邊外交”的概念。即中國需要在延綿的陸地邊疆和漫長的海岸線及其外海相鄰區域，鑲嵌一條金邊，把我們邊疆和海疆穩定進而更快發展起來，並讓邊界進一步發揮“黏結”作用，將中國與周邊國家的跨境地方緊緊聯繫在一起。從這個意義上説，“鑲邊外交”就是一種黏合劑。

“鑲邊外交”的開展是由中國和周邊國家間的自然地理稟賦和人文地理條件所決定的。在邊境地區，中國與鄰國是山川河流自然連接，族羣人口血脈相通，田地村寨相互守望，生產生活密不可分。一直以來，既是出於世界通行的理念也是基於實際安全需要，我們更多是用“邊防”概念來界定邊疆省份與鄰國的關係，即把邊界和邊境作為一個防禦地帶，功能在於防止外敵入侵以保障國家安全。

這個當然是必需的。但在和平與發展成為周邊外交的主題時，我們今天也應該考慮適當轉變觀念，在兼顧“守疆固邊”的“邊防”的同時，更大程度地轉向“興邊富民”的“跨境”。發展邊境地區，再跨過邊界與鄰國進行跨境合作，這種更具外向特徵的積極合作有利於使中國與周邊國家深度聯結，更加利益與共。這就需要開展“鑲邊外交”。

實施“鑲邊外交”，應將邊境地區作為中國和周邊國家開展合作的平台和橋樑。目前在中國的邊境地區已經有了很好的基礎設施支撐。我們有了從遼寧到新疆、再通過西藏和雲南聯結到廣西的331國道和219國道，也基本建成了沿整個海岸線的228國道。跨境公路鐵路建設、跨境油氣管道通達、跨境電網聯通、跨境電商運用以及跨境產業建立，能夠推動整個中國和對方國家邊境緊密連接。而中國基於“以鄰為善，以鄰為伴”的外交方針採取“睦鄰富鄰安鄰”的外交政策，在“一帶一路”倡議下實現國家間戰略對接和互聯互通，為“鑲邊外交”奠定了政策和制度基礎。

“鑲邊外交”的行為體是多元的。首先是國家行為。即通過頂層設計和指導，在國家外交層面形成共識乃至達成協議。其次，地方政府層面直接推動實施。地方政府可以是省級政府，但更需要基層的縣甚至村鎮具體落實。再次，企業公司可以自行參與。各類企業可以成為實施主體，直接進行經濟開發與貿易合作，以市場行為實現跨境鏈接。最後，通過民間外交來加以促進。比如中國與鄰國存在跨境而居的民族，應該鼓勵民間開展各種類型的交往，促進經濟社會方面的合作。

“鑲邊外交”可在多領域開展。在經濟上促進跨境互聯互通，在安全上進行跨境協作執法，在民生上保障互助協同，在人文上促進交流融合。在“十四五”發展規劃中，“興邊富民”已經成為國家發展的核心工作之一，這可以成為實施“鑲邊外交”的內在動力。不久前簽訂的“區域全面經濟夥伴關係協定”則為“鑲邊外交”提供了外在制度框架。我們應該對跨境經貿、安全、文化乃至學術等方面的交流合作加大投入，進一步提高跨境地方的“黏合度”，進一步促進中國與周邊國家深入合作交融，促進中國周邊命運共同體的構建。（作者是外交學院戰略與和平研究中心主任）