歐盟推出《數字服務法》和《數字市場法》，有哪些影響？_風聞

走出去智庫觀察

近半年來，美國、中國、英國、印度和澳大利亞先後展開對互聯網平台壟斷經營的調查。而歐洲對平台的監管更加嚴苛，歐盟在12月15日發佈了兩條將會影響大型科技公司如何運營的新立法提案，一項針對非法內容的《數字服務法》，一項針對反競爭行為的《數字市場法》。

**走出去智庫（CGGT）觀察到，這是歐盟近20年來在數字領域的首次重大立法，旨在明確數字服務提供者的責任，加強對社交媒體、電商平台和其他在線平台的監管。同時，****歐盟擬為“數字歐洲”計劃撥付75億歐元，**將用於超級計算、人工智能、網絡安全以及提高民眾數字技能和改善數字基礎設施。

歐盟推出新數字法案對互聯網平台有哪些影響？今天，走出去智庫（CGGT）刊發北京理工大學法學院博士後王惠茹的分析文章，供關注數字合規的讀者參考**。**

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、《數字服務法》側重於加強數字平台在打擊非法內容和假新聞及其傳播方面的責任；《數字市場法》則是反托拉斯法在數字領域的拓展和體現。

2、除最小平台外，所有平台都將被要求建立投訴和補救機制以及庭外糾紛解決機制，與可信任的旗手合作，採取措施制止濫用通知、處理投訴、審查第三方供應商的資質，並提供面向用户的在線廣告透明度。

3、《數字市場法》只適用於根據法案中的客觀標準被認定為“守門人”的大型在線企業。通過加強守門人平台進行規制與監管，防止科技巨頭對企業和消費者施加不公平條件。

4、《數字市場法》補充了歐盟和國家一級競爭法的實施。《數字市場法》並不妨礙歐盟競爭規則（包括《歐盟運作條約》第101條和第102條）以及國家層面單邊的競爭規則的實施。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/王惠茹

北京理工大學法學院博士後

隨着數字服務格局的快速發展和演進，數字市場規則制定權和話語權的競爭日益加劇。作為歐盟雄心勃勃的十年數字化進程中的重大立法舉措之一，歐盟委員會於2020年12月15日推出《數字服務法》（Digital Service Act, DSA）和《數字市場法》（Digital Market Act, DMA）提案，對打破互聯網科技巨頭壟斷、促進歐洲數字創新及經濟發展等深層問題作出了回應。其中，《數字服務法》側重於加強數字平台在打擊非法內容和假新聞及其傳播方面的責任；《數字市場法》則是反托拉斯法在數字領域的拓展和體現。

兩部法案的共同目標是建立更加開放、公平、自由競爭的歐洲數字市場，促進歐洲數字產業的創新、增長和競爭力，為消費者選擇提供更加安全、透明和值得信賴的在線服務。兩部法案以尊重人權、自由、民主、平等和法治等歐洲基本價值觀為基礎，以“權力越大、責任越大”和“線下禁止的，線上也應禁止”為原則，在賦予監管機構職權、規制數字服務企業方面邁出大膽步伐，建立了明確的事前義務、監管措施、實施措施和威懾制裁等創新舉措，強化了對於在線平台（尤其是大型在線平台）的規制。如果這兩部法案在歐洲議會和成員國普通立法程序中討論通過，將在整個歐盟範圍內統一併直接適用，對於改寫歐洲乃至全球數字市場的遊戲規則或產生深遠影響。然而，在最終規則確立之前，討論、遊説和諮詢過程仍可能修改或調整部分提案內容。

上篇

歐盟《數字服務法》提案簡述

《數字服務法》提案規定了作為消費者與商品、服務和內容中介的數字服務商應承擔的義務，為在線平台創設了強有力的透明度要求和問責機制，從而構建更加公平、開放的歐洲數字市場。如果法案生效，預期對打破現有科技巨頭的壟斷地位、激勵歐盟境內的數字創新和中小企業發展、保障歐盟公民的網上權利等方面產生積極影響。《數字服務法》補充而非取代或修改了特定行業立法，包括《視聽媒體服務指令》（AVMSD）、《數字單一市場版權指令》、《消費者保護法》或《防止在網上傳播恐怖內容條例的建議》等。在個人數據保護方面，《數字服務法》的設計完全符合現有的數據保護規則，包括《通用數據保護條例》（GDPR）和ePrivacy指令，並未修改這些法律中規定的保障措施。

一、《數字服務法》的主要內容和適用對象

《數字服務法》極大地完善了刪除網上非法內容和保護消費者網上基本權利的機制，為在線平台（尤其是大型在線平台）提供了監督、問責和透明的橫向框架。具體而言，《數字服務法》主要包含以下七大方面內容：

一、打擊包括商品和服務在內的網上非法內容（儘管《數字服務法》並未界定何為非法行為），例如通過讓用户標記網上非法內容，使平台與“可信標記者”（trusted flaggers）合作；

二、創設了關於在線市場商業用户可追溯性的新義務，以幫助識別銷售非法商品的賣家；

三、為用户提供有效的保障，包括對平台內容的審核決策提出質疑的可能性；

四、要求在線平台採取廣泛的透明度措施，包括廣告來源、數據訪問以及推薦算法的透明度，提高了平台如何收集、使用和保護消費者數據以及將競爭對手的業務信息與自身業務利用隔離開來的透明度；

五、大型在線平台有義務採取風險管理措施，包括對風險管理措施進行獨立審計，來防止系統濫用於非法內容和虛假宣傳活動（例如競選操縱、犯罪活動、恐怖主義和虛假新聞）；

六、研究人員可以獲得最大平台的關鍵數據，以便仔細研究平台如何工作以及在線風險如何演變；

七、應對網絡空間複雜性的監管結構：依託於新設立的歐洲數字服務委員會（European Board for Digital Services），歐盟成員國在監管中扮演主要角色，同時歐盟委員會在加強對大型在線平台的執法和監督方面發揮作用。

《數字服務法》將適用於傳輸或存儲第三方內容的中介服務，包括提供網絡基礎設施的服務（如網絡接入供應商、域名註冊商）、雲服務和網絡託管服務、在線平台（如社交網絡、內容共享平台、應用商店、在線市場、在線旅遊和住宿平台等）等。根據不同在線服務的性質、規模和影響，《數字服務法》對不同類型的中介服務設立了不同程度的義務，以確保其服務不被濫用於非法活動，並負責任地開展業務。具體而言，盡調義務適用於託管服務，尤其是託管服務的子類別在線平台。部分實質性義務僅適用於具有重大社會和經濟影響的大型在線平台（在歐盟至少有4500萬用户，佔總人口的10%），因而非常小的平台免除了大部分義務。《數字服務法》不受歧視地適用於歐盟單一市場，包括在歐盟以外建立的在歐盟提供服務的在線中介機構。如果這些機構不在歐盟成立，則必須任命一名法定代表來履行相應義務。

二、《數字服務法》的創新之處

2000年通過的《電子商務指令》奠定了歐盟市場數字服務的主要法律框架和監管的基石。但是由於過去20年來電子商務的發展演變，相關規則亟待升級。《數字服務法》以《電子商務指令》的規則為基礎，針對數字中介機構在過去發展中出現的特殊問題做出了回應。為克服歐盟各成員國法律監管不一致給小公司發展帶來的障礙，併為歐洲公民提供平等保護，《數字服務法》試圖通過統一的數據規則來減輕不必要的法律負擔，從而為激勵歐洲數字創新、中小企業參與競爭創造良好環境。

《數字服務法》為有效干預、正當程序和保護網上基本權利設立了嚴格法律標準，併為處理網上非法內容、應對社會風險和監管在線機構方面制定了新的有效措施。這些措施包括：

·建立了明確的事前監管機制，根據“通知和行動”原則迫使數字平台對標記為非法的內容迅速採取行動；

·實施風險管理程序，防止操縱技術或系統濫用於虛假宣傳活動和非法內容；

·對違法行為進行了明確、嚴厲的威懾和處罰；

·提出了內容審核決策的透明度要求，使用户和消費者將能夠通過審計報告和獨立研究更好地瞭解大型在線平台對社會的影響。

三、《數字服務法》在打擊非法、不安全和假冒商品、有害內容方面的規定

對於非法內容，《數字服務法》將為在線生態系統中的所有參與者提供有效手段來打擊非法內容、商品和服務。《數字服務法》授權用户以簡單有效的方式舉報非法內容，為受信任的標誌者（表現出特殊專業知識和能力的實體）創建特權通道以報告非法內容，並且平台必須優先對這些內容作出回應。在國家法律允許的範圍內，成員國當局將可命令任何在歐盟運營的平台刪除非法內容。最後，大型在線平台將需要在其服務的整體組織層面採取措施，以保護其用户免受非法內容、商品和服務的侵害。

對於不安全和假冒商品，《數字服務法》還要求平台建立清除非法貨物的強制程序。網上市場需要追蹤其交易者，阻止濫用平台銷售不安全或假冒商品的行為。在線平台在組織網絡接口時，應當為交易員遵守其對消費者的信息義務提供可能。此外，一套新的帶有信任標誌的追溯系統將有利於更加快速、便捷地地打擊假冒商品，以便最終清除假冒商品。對此，公共當局將有新的機制直接命令清除不安全產品。大型在線平台將接受審計風險評估，包括對平台非法商品的脆弱性分析，及其在組織層面的緩解措施。

對於不違法但有害的內容，《數字服務法》試圖在充分尊重言論自由的情況下，採取措施刪除或鼓勵刪除非法內容。其重點是修復平台漏洞，防止其被操縱而擴大有害行為，例如，在新冠疫情期間傳播政治謠言、惡作劇、操縱、對弱勢羣體造成傷害等。通過對大型平台的風險管理進行監督、評估和獨立審計，減輕平台在基本權利保護、公共利益、公共衞生和公共安全方面的風險。在這些方面，歐盟委員會還將利用共同監管框架，進一步出台相關的行為守則和信息指南。

四、《數字服務法》對歐洲用户的潛在影響

《數字服務法》致力於保護歐洲用户的網上基本權利，為消費者提供安全、透明和值得信賴的環境，減少公民接觸非法活動和危險內容的可能性，為公民在網上自由表達思想、交流和購物創造更安全的網上體驗。根據該法案，在線平台有義務識別其商業用户，並澄清誰在銷售產品或提供服務。這將有助於追查流氓交易員，保護在線購物者免受非法、假冒或危險產品的侵害。同時，公民將有權舉報和標記非法內容和產品，並在相關內容被平台刪除時進行反抗：平台有義務通知其所做的任何決定及其理由，並提供可供抗辯的機制。此外，考慮到大型網絡平台在促進公眾辯論、經濟交易以及信息、意見和思想傳播方面的系統性影響，此類平台需要遵行其他具體規則。當此類平台推薦內容時，用户可以修改使用的標準，並有權選擇是否接收個性化推薦。公民不必對此類平台信守諾言，並且能夠通過獨立審計師和研究人員報告來審查企業的行為。

為了防止政府幹涉公民的言論和信息自由，《數字服務法》提案為言論自由及其有效補救權提供了強有力的保障措施，以避免以非法為由對內容的過度刪除或刪除不足。用户和消費者可以對在線平台做出的刪除決定提出異議，選擇直接向平台投訴、庭外糾紛解決機構或向法院尋求賠償等方式。

五、《數字服務法》對企業的潛在影響

《數字服務法》對2000年的《電子商務法》進行了更新和澄清。單一市場的通用、橫向、協調的規則更容易導航，降低了企業的合規成本，有助於營造更加透明、公平的競爭環境，激勵創新型中小企業和初創企業的發展。簡單有效的標記工具可以幫助合法企業打擊假冒商品，獲得內部和外部補救機制，防止和減輕合法權益受損。

除最小平台外，所有平台都將被要求建立投訴和補救機制以及庭外糾紛解決機制，與可信任的旗手合作，採取措施制止濫用通知、處理投訴、審查第三方供應商的資質，並提供面向用户的在線廣告透明度。此外，用户達到4500萬（即佔歐洲人口10%）或以上的大型在線平台，由於其在傳播非法內容和社會危害方面所構成的特殊風險，必須遵守額外的特殊規則。大型在線平台必須履行風險管理義務、外部風險審計和公共問責，提供推薦系統的透明度和用户獲取信息的選擇，並與當局和研究人員共享數據。

六、《數字服務法》的執法與制裁機制

《數字服務法》的執法機制將由國家和歐盟層面的合作組成，以監督在線中介機構如何適應新的監管要求。每個成員國需要任命一名數字服務協調員，作為獨立機構，負責監督在其成員國設立的中介服務與專業部門當局進行協調，並進行處罰（包括罰款）。各成員國將根據本法案的要求，在國內法中明確規定處罰措施，確保其與侵權行為的性質和嚴重程度相稱，同時具有勸阻性和可遵守性。對於大型平台，委員會將擁有直接監督權，並在最嚴重的情況下，可以處以服務提供商全球營業額6%的罰款。

但是，《數字服務法》的執法機制不僅限於罰款：數字服務協調員和委員會將有權要求平台在必要時立即採取行動。對於流氓平台拒不履行重要義務，從而危及人民生命安全的，在考量到所有相關方之後，可以採取請求法院暫時停止其服務的最終手段。

此外，對於大型在線平台，委員會可以積極參與和加強監管和執法。在持續侵權的情況下，委員會可應主管數字服務協調員的邀請或主動對大型在線平台提起訴訟。這將確保在大型在線平台發生系統性風險時，在歐盟範圍內採取迅速有效的干預措施，以應對大型在線平台帶來的複雜技術和社會問題。

下篇

歐盟《數字市場法》提案簡述

**《數字市場法》只適用於根據法案中的客觀標準被認定為“守門人”的大型在線企業。通過加強守門人平台進行規制與監管，防止科技巨頭對企業和消費者施加不公平條件，《數字市場法》旨在促進歐洲數字市場的創新、增長和競爭，幫助中小企業和初創企業發展和擴張，從而確保重要數字服務市場的公平性和開放性。**考慮到數字服務本質上的跨境性質，《數字市場法》基於《歐盟運作條約》第114條（確保單一市場運作）建立了統一、明確的數字規則框架，從而改變歐盟各國分散的數字服務監管模式，降低在歐盟市場經營的公司的合規成本。

一、“守門人”的概念與認定

（1）“守門人”的概念

守門人通常控制着至少一種核心平台服務（如搜索引擎、社交網絡服務、某些信息服務、操作系統和在線中介服務等），充當着企業用户連接消費者的重要門户，擁有持久、龐大的用户基礎，在歐洲數字市場佔據或預期佔據穩固而持久的地位，因而在事實上擁有規則制定的權力。

（2）“守門人”的推定標準

守門人可基於客户數量、累積活動能力、市場估值等綜合標準進行推定，具體應考量如下三個累積條件：第一，影響內部市場的規模：企業在過去三個財政年度在歐洲經濟區（EEA）實現的年營業額等於或超過65億歐元，或者在上一財政年度其平均市值或等值公平市價至少達650億歐元，並在至少三個成員國提供核心平台服務；第二，控制着企業用户通向終端用户的重要門户：如果公司運營的核心服務平台在上一財政年度在歐盟建立或位於歐盟的月活躍終端用户超過4500萬，並且在歐盟建立的年活躍商業用户超過1萬；第三，享有或在不久的將來預期享有穩固而持久的地位：企業在過去三個財政年度中的每個年度都符合其他兩個標準。如果上述三個條件均得到滿足，則推定該企業為守門人，除非企業提出確鑿論據來證明相反的情況。

（3）通過市場調查對“守門人”進行認定

如果上述條件沒有得到全部滿足，那麼歐盟委員有權通過市場調查來評估特定企業的具體情況，並有權在定性評估的基礎上作出將其認定為守門人的決定。為了跟上數字市場快速發展的步伐，歐盟委員會進行市場調查的目的主要有三個方面：第一，識別那些未被《數字市場法》的量化門檻所覆蓋的守門人，或是滿足這些門檻，但是提交證據反駁這些推定的；第二，確定是否應將數字部門內的其他服務添加到屬於《數字市場法》範圍的核心平台的服務清單中，或是否出現新的做法，而這些做法可能會產生與已涵蓋的服務相同的不利影響；第三，當守門人系統性地違反《數字市場法》的規定時，設計額外的補救措施。

二、“守門人”應當承擔的義務

為了確保數據市場的公平性和開放性，《數字市場法》為被認定為守門人的平台施加了一系列額外的具體義務，既包括守門人在日常運營過程中實施某些行為的積極義務，也包括避免從事某些不公平行為的禁止性義務。

守門人應當積極履行的義務主要包括：守門人應在特定情況下允許第三方與自己的服務進行交互操作；守門人應為在其平台上投放廣告的公司提供訪問守門人的性能衡量工具以及獨立驗證所需的信息；守門人應允許其企業用户在守門人平台之外推廣其服務並與客户簽訂合同；守門人應為企業用户提供訪問守門人平台上的活動所生成的數據權限等等。

守門人不得從事的不公平行為主要包括：守門人不得再阻止用户卸載任何預裝軟件或應用程序；守門人不得使用從其企業用户獲得的數據與之競爭；守門人不得限制其用户訪問其可能在守門人平台之外獲得的服務等等。

三、《數字市場法》的實施與執行

《數字市場法》生效後，歐盟委員會將首先評估活躍於核心平台服務領域的公司是否符合《數字市場法》規定的守門人。公司有義務驗證自身是否達到《數字市場法》中規定的守門人量化門檻，而且在達到的情況下向委員會提供相關資料，委員會將根據這些公司提供的資料（可能會被確鑿的證據反駁）和/或在市場調查之後，認定符合《數字市場法》門檻的公司為“守門人”。在企業被認定為“守門人”後的六個月內，必須遵守《數字市場法》中列出的積極義務和禁止性義務。對於那些尚未享有但預期在不久的將來享有穩固和持久地位的守門人，只適用那些必要和適當的義務，以確保公司不會通過不公平的手段在其經營中取得這種穩固和持久的地位。

鑑於守門人的跨境性質，以及《數字市場法》與《數字服務法》以及其他內部市場規則和競爭法的互補性，《數字市場法》的執行權仍將掌握在歐盟委員會手中。但是，成員國可隨時要求歐盟委員會開展市場調查，以認定新的守門人；也可以在歐盟成員國法院直接執行，使那些受到違規守門人侵害的權利人直接提起訴訟。

四、守門人違反《數字市場法》的法律後果

為了確保新規則的有效性，不遵守《數字市場法》義務的守門人可能面臨制裁。《數字市場法》明確規定了對違規行為採取鉅額罰款、迅速通知、重組乃至禁止其進入歐盟市場等不同嚴厲程度的威懾或制裁措施。例如，歐盟委員會可處以高達公司全球年營業額10%的罰款，並定期支付高達公司全球年營業額5%的罰款；當守門人系統性地違反《數字市場法》的規定時，委員會有權採取包括結構性補救措施在內的額外補救措施，例如責成守門人重組或出售部分業務（即出售單位、資產、知識產權或品牌）。

五、《數字市場法》與現行競爭法的關係？

《數字市場法》補充了歐盟和國家一級競爭法的實施。《數字市場法》並不妨礙歐盟競爭規則（包括《歐盟運作條約》第101條和第102條）以及國家層面單邊的競爭規則的實施。儘管在能源、電信或金融服務等其他行業，監管模式和競爭執法已經並存。但是，對於《數字市場法》所針對的守門人的不公平做法，尤其是某些系統性的違規行為，現有競爭法要麼無法實現完全覆蓋，要麼由於競爭法的事後處理與個案性質，使其不能有效地處理數字市場的新情況。因此，《數字市場法》的意義在於使傳統的競爭法原則拓展並適應於數字市場的新情形，最大限度地將不公平做法對數字市場的不利影響降至最低，而這並不限制歐盟通過執行現有競爭規則進行事後干預的能力。

六、《數字市場法》的意義和影響

《數字市場法》依託於橫向平台對企業的監管、歐盟觀察機構關於在線平台經濟的調查結果以及歐盟委員會通過競爭法處理在線市場方面的豐富經驗，針對在數字市場中具有穩固地位和重大影響的守門人，採取“事前監管”和“逐案執法”雙管齊下的創新舉措，使得數字市場的競爭執法變得更加迅速和有力。特別是因其制定了統一、明確的規則，界定和禁止守門人的不公平做法，提供了基於市場調查的守門人認定機制，使得競爭法和反壟斷法在不斷發展的數字實踐中保持最新。如果法案生效，對於降低分散執法的合規成本、促進歐洲數字市場創新和競爭、幫助中小企業和初創企業發展和擴張、保障歐洲數字服務市場的公平性和開放性具有積極意義，但這也將給亞馬遜、蘋果、谷歌、臉書等科技巨頭和潛在大型互聯網企業在歐盟的未來發展帶來打擊。

以上內容主要根據歐盟委員會官網整理。詳情請參見：

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2347

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_20_2348

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_20_2349

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-services-act-ensuring-safe-and-accountable-online-environment_en

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en

來源：網安尋路人