11座特大城市：東莞高位拉昇，濟南新晉入圍，寧蘇瞄準超大_風聞

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近段時間，隨着住建部2019年城市建設統計年鑑出爐，有關超大城市和特大城市人口的討論再起波瀾。

近日，南京在今年的政府工作報告中首次提出，將瞄準打造“超大城市”，並將其寫進“十四五”相關規劃綱要（草案）內提請審議；而蘇州也在去年底召開的“十四五”規劃專家諮詢會上提出，要按照“超大城市”來科學謀劃。

根據2014年11月國務院發佈的《關於調整城市規模劃分標準的通知》：城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的為I型大城市，100萬以上300萬以下的城市為II型大城市；500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；1000萬以上的城市為超大城市。

上述統計年鑑數據顯示，2019年，蘇州城區常住人口剛邁入500萬行列，達552.78萬；而南京則為671.35萬，離1000萬的水平亦還有一定距離。二者均屬於特大城市，而在全國城市中，同屬該列的共有11座城市。

其中，東莞與濟南均迎來超百萬級城區常住人口增長，東莞一舉超越漢蓉位列特大城市之首，濟南也首次跨入500萬行列。

做大城區常住人口為何重要？因為它關係到城市的資源獲取能力和發展能級。

眼下，中國將進一步增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。11座處於人口數量“第二梯隊”的城市，距離晉級還有多遠？

人口

在回答這個問題之前，一個更基本的問題是，特大城市的城區常住人口是如何增長的？

若觀察11座特大城市的發展軌跡可以發現，2019年，東莞與濟南兩座城市均迎來超百萬級城區常住人口增長，並且構成它們過去5年間最明顯的轉折。

為何會出現這一情況？

濟南的增長得益於整個城市人口的總體增長。2018年底，國務院批覆撤銷萊蕪市，並將其所轄區域劃歸濟南市管轄，導致濟南人口總量大幅提升。具體表現在數據上，濟南城區常住人口增長基本與城市人口增長趨勢一致。

反觀東莞，則是在城市常住人口穩中有升基礎上，實現城區常住人口的大幅增長。

作為一個地級市，東莞在城區常住人口領域的表現堪稱“亮眼”——不僅以171萬的增幅居於特大城市前列，且到2019年為止，東莞城區常住人口總量僅次於6個超大城市、與千萬人口“門檻”僅差不到50萬。

有觀點指出，東莞城市與城區兩項常住人口指標幾乎一致，得益於其“直筒子”市的性質。東莞不設區、也沒有代管的縣級市，直接下轄4個街道和28個鎮。再加之高達92.1%的城鎮化率，不僅和兩頭的廣深兩市幾乎形成“都市連綿發展”，也使東莞全市大部分區域均屬於城區常住人口範圍統計內。

而東莞在此基礎上的進一步增長，則與其建成區面積的加速擴張構成明顯正相關關係。

根據城市建設統計年鑑數據，2019年，東莞建成區面積已達1194.31平方公里，佔市區面積比值高達48.5%。而在過去5年間，該年增幅也最大，不僅面積增加186.55平方公里，佔比亦迅速提升7.6個百分點。

值得注意的是，在全國城市中，東莞建成區面積和佔比一直排名靠前。2019年，其建成區面積甚至超過天津、深圳等超大城市，排名全國第5，佔比更是以48.5%達到開發強度新高峯。

東莞的“高位上升”，與近年來東莞一系列城區發展新策略或有關聯。2017年，東莞在不改動現有園區、鎮、街道行政架構和空間範圍前提下，劃分6個片區，開展“園區統籌片區聯動協調發展工作”。其中，高埗、石碣兩鎮加入城區片，也被當地媒體稱為東莞的“城區擴容”。

空間

事實上，在每年東莞披露建設用地供應時，有關其土地開發強度過高、耕地面積後備資源不足等討論時常出現。

在討論上海成為超大城市後的發展問題時，上海交通大學中國發展研究院執行院長、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘，曾提到“建設用地減量供應”的政策。他分析，之所以上海要控制建設用地供應，原因之一是上海市域範圍之內建設用地佔比已達到45%，該數據“政府認為太高”。

這牽涉到另一個問題：城市容納人口的空間有多大？

北京師範大學社會學院教授趙孟營曾指出，作為正式術語於2014年提出的“超大城市”，其運行均有明顯超常特性，這不僅在中國、甚至在世界社會發展進程中均前所未有，“即使是世界上最發達的國家，也未曾經歷過如此體量的中國式超大城市發育階段”。正因為無先例可循，關於“中國城市是不是太大了”的疑問也時常被提及。

暨南大學經濟學院楊本建與張立龍兩位研究者梳理國內相關討論，發現中國應該走一條什麼樣的城鎮化道路一直存在爭議。

“ 

一些學者認為，中國應該走一條高密度的城鎮化道路，因為密度帶來集聚優勢，從而可以提高整個經濟活動的效率；另一些學者則認為，高密度的城鎮化會帶來更高的城鎮化成本以及大城市病問題，會對經濟增長產生負面影響，相對而言，低密度的城市化道路是更符合中國國情。

”

陸銘是支持大城市發展的代表人物。他指出，衡量城市的規模是否合適，需置於不同國家的具體國情上來看。基於此，他將國家的人口規模與國家最大城市人口規模進行對比，經數據處理後，二者存在極大的相關性。換句話説，作為世界人口第三大國，中國城市的人口閾值亦可能更高。

全球142個國家的數據，每個點代表一個國家，橫軸代表國家總人口，縱軸代表相應國家最大城市人口 圖片來源：《大國大城》

若對該數據上的城市進行進一步對比，還能發現更細節的信息。陸銘指出，決定這些“點”在“線”的上面還是下面，第二重要的變量就是城市化水平或經濟發展水平——線上面的點基本上都是發達國家，城市化率高，而下面則都是發展中國家，城市化率相對較低。

而在都市圈發展趨勢下，超大城市的發展限度還有望進一步擴展。

如陸銘指出，若參照東京，雖然東京都的建設強度不低，但在東京都市圈的範圍內看，建設用地佔比就下降至30%多。東京都市圈的面積相當於上海加上蘇州，若以都市圈的範圍來看，不少中國城市人口增長空間也將進一步提升。

但發展模式也因城而異。

以東莞和蘇州為例。與東莞連片發展的方式不同，蘇州的強縣域經濟模式帶來“小馬拉大車”的情形，也讓城區與縣之間相對獨立。在美國林肯土地政策研究院和紐約大學合作的《城市擴展地圖冊》中曾分析提出——

城市新建區分為填空、擴張、蛙跳和吞併四種模式，不同的模式下，城市增長方式不同，其對應的建成區建設邏輯也將有所差異。

治理

當然，在城市從外延擴張向內涵提升推進的當下，特大城市已不再僅是“量”的度量，更重要的是“質”的提升。

以南京最新動作為例，在其同步提出的若干具體計劃中，包括全市高新技術企業總數達到2萬家，城市發展綜合實力穩居全國大中城市十強，人均GDP突破3萬美元，均將目光移向“特大”背後的發展和治理議題。

解決人的需求，始終是繞不開的問題。

對於特大城市而言，外來人口的市民化和落户的懸而未決普遍存在。其中，東莞表現最為嚴重，2019年，常住人口中户籍人口占比僅29.7%，大量外來人口未能實現落户。

而根據城市建設統計年鑑中公佈的各城市用地結構，我們還可以粗略瞭解其在公共服務、綠地等供給上的情況。

簡單而言，在公共服務供地上，鄭州、濟南、西安佔比最多，而綠地供地上，鄭州、南京與蘇州則排名靠前。此外，人口最多的東莞，在公服和綠地供地情況表現均較為靠後。

當然，總量不能完全代表真實的治理水平。在精細化治理的趨勢下，考驗城市的是如何真正滿足市民需求，並讓市民參與到城市建設中來。

陸銘曾舉例提到，在土地綜合利用、不同用途土地靈活轉換、容積率管制如何適當放鬆等一系列超大城市發展中比較重要的問題上，可能能夠通過地方的實踐轉化為國家可推廣複製的一些經驗。面向超大城市的發展需求，特大城市也將是試驗的重要場所。

而隨着城市資源與功能的不斷聚集，輻射效應不斷增強，更需要在更高層面提前佈局規劃。

獨立經濟學家李鐵認為，任何城市只要涉及到要素密度過高的問題，都會通過空間擴張的方式加以緩解，但空間擴張最好的利用方式不是在另一個地方複製，或者是平攤，而是利用交通節點自動發揮中小城市的疏解作用。伴隨着產業郊區化和消費逆城市化的出現，應該注重在規劃中發揮“城市羣”和“都市圈”的作用。

文字 | 楊棄非

來源 | 城市進化論