關於農村制度改革的建議_風聞

一、農村的困境   

    農村空心化已經是一個顯而易見的問題了。泥峙村曾經是一個非常富裕的村，村裏房子鱗次櫛比，都是二層以上小樓，外立面都曾馬賽克裝修，街道商鋪林立。可是現在村裏門可羅雀，晚上只有星許燈光。青壯都已進城，村裏只有老弱病殘，十室九空。村裏基本都是八九十年代建的老房子，很少有新房子開建了。但村子裏外地人租住還是不少，基本都是農民工。

     當地農村已經逐漸荒蕪，離開的人很難將他們的資產變現，想留下來的人又沒有權利將農村進行改造、建設、升級。歸根結底造成這種困境的是農村制度改革的缺失。中國又有多少農村處於這種尷尬的境地，這又多大程度限制了中國經濟、中國農村、中國社會的發展？

中國農村改革、鄉村振興已經提了很多年了，中國農村土地改革試點、“三權分置”、農村產業振興、農村經濟合作社股份合作制改革等等，從地方到中央部門進行很多嘗試，但是收效甚微。因為農村改革必須是整體性改革，系統性改革，一個村、一個縣、一個省、一個部門或者多個部門只能進行方方面面的有益性探索，絕對做不到系統性整體改革。中國農村改革需要的是在原有村集體所有制基礎上進行系統性的整體頂層設計。中國農村改革不是單方面的土地改革，不是單方面的户籍改革，也不是單方面的社會保障改革。中國農村改革應該基於集體所有制基礎上的系統性整體改革。

二、集體所有制

    中國農村最主要的資源就是土地（包含水域），所以土地制度是中國農村制度的基礎。中國農村土地實行的是集體所有制，集體所有制也是農村制度的基礎。集體所有制實行家庭聯產承包責任制，在自願的基礎上將土地經營權包乾到户。家庭聯產承包責任制，極大調動了農民生產積極性，是適應當時我國農業特點和農村生產力發展水平以及管理水平的一種較好的經濟形式，使農村經濟得到了提高。但是隨着經濟發展，工業化改革，農村人口勞動力的主力軍已經撤出了農村，進入了城市，家庭聯產承包責任制已經失去了最重要的基礎，已經不符合農村產業振興的要求。以家庭承包責任制為基礎的農村土地集體所有制由於徵地建設、農村人口流出、經營權變動、農村合併及集體產權變動、農村產業現代化出現了很多問題。

    一、家庭聯產承包責任制為基礎的農村土地集體所有制產權不夠明晰，不能很好適應市場經濟。中國農村土地實行集體所有制，實行家庭聯產承包責任制以來，在自願的基礎上將土地經營權包產到户，可是對土地所有權的收益權確沒有明確規定，到底集體佔多少，家庭佔多少，人口占多少，土地佔多少？比如徵地補償款分配中，集體應該提留多少，剩下多少由村民分配？由村民分配，是按所有者多少分，還是按經營權大小分？這些都沒有明確的規定，這也給村民帶來很大的困惑。這在沒有徵地之前都是不存在的問題。可是農村土地徵用，經營權整體打包出讓，都是在農村廣泛出現的事實。農民迫切需要比較完善的法規天文來明晰他們的產權收益，讓他們在村民自治協商的時候有一定的法律依據，而不會相持不下。

二、農村土地集體所有制形式固化，不利於產權變動，不利於生產要素人口和資本的流動。現在政府大力推動城鎮化，可是農民不能很好地把他們在村集體中的權益兑現，包括宅基地承包地的所有權和收益權，農民可以放棄集體成員身份，卻不能帶走原本屬於個人的集體權益。同時集體外非農人員也沒有途徑加入集體。如果農户死亡，農村產權繼承轉讓是個大問題。由於土地使用權不能繼承，不動產權雖然可以繼承，但是不能重建，導致大量閒置荒廢等遺留問題。這些資源變動限制必將極大限制農村的人口和資本要素流出和進入，不能讓合適的資源在合適的人手上，這也必將限制農村的經濟生產效率。現在的集體所有制形式固化，這是將農民束縛在農村，同時將農村資源束縛在農民手中，這必將束縛農村經濟生產效率的發展，也必將束縛城鎮化的發展。三權分置雖然解決了土地經營權流動問題，但是不能解決承包權的流動和變動問題，解決不了人口遷移和城鎮化問題。

三、家庭聯產承包責任制簡單地以家庭為生產單位，無法滿足農村現代產業的規模化和技術化要求。家庭生產發展良莠不齊，不僅規模小，農業技術還難以推廣。還有很多家庭已經離開農村，農村土地存在一定的拋荒現象，這對人多地少的中國來説是很大的浪費。對此中央提出了農村土地“三權分置”改革，所有權歸集體，承包權歸農户，土地經營權可以流轉，比較好地解決了農業發展的規模化和技術化問題。但是如果農村土地、人口等生產要素流動性缺乏，資源得不到有效配置，那麼“三權分置”土地改革帶來的農村產業升級也很難得到相應的資源支持。

以家庭聯產承包責任制為基礎的集體所有制已經難以適應時代的發展和鄉村振興的需要，“三權分置”土地改革雖然取得巨大的進步，但不足以支持農村生產要素的全面流動，農村的集體所有制需要更大的變革。

集體所有制是為社會主義的共同富裕而建立的，集體所有制是部分勞動者共同佔有生產資料的所有制形式，是實現耕者有其田的所有制形式，所有權是成員平均佔有，收益權根據成員貢獻大小來分配，同時照顧弱者，以達到社會主義共同富裕的目的。所以集體所有制是社會主義所有制的重要形式，集體所有制在當前的經濟形態下有重要的意義。

    可是現在的集體所有制形式和制度存在許多問題，已經嚴重阻礙了農村生產力的發展，也嚴重阻礙了整個國家城鎮化的發展。那麼我們到底需要什麼樣的集體所有制？？

    集體所有制是為社會主義的共同富裕而建立的部分勞動者共同佔有生產資料的所有制形式，股份合作制也是部分人員共同佔有生產資料進行合作生產的所有制形式。股份合作制大到有限股份責任公司，小到農村生產合作社，形式豐富多樣，在市場經濟中發展如火如荼，可是集體所有制發展卻陷入了困境，為什麼會這樣？

    區別在於股份合作是自願合作的基礎上達成，所有權根據成員出資多少分配佔有，收益權根據所有權多少以及成員貢獻大小開分配，成員進入退出比較方便，原則上就沒有照顧弱者的責任。股份合作制內部成員之間產權更加明晰，權責收益負擔更加明確，分工協調更加有效。同時，股份合作制比較鬆散，成員和資本進出比較方便，生產要素流動性更強，所以生產資料的配置更加貼近市場化，所以配置更加高效。同為共同佔有生產資料，集體所有制相比較股份合作制的缺點就是：一、內部產權不明晰，基本是共同均沾，又有吃大鍋飯的問題；二，所有制形式固化，生產要素流動性差；三，實際產權分散，難以達到規模效應。

    集體所有制是為社會主義的共同富裕而建立的，所以又有照顧弱者的責任，股份合作制完全是自由市場經濟的產物，不承擔照顧弱者，兼顧社會共同富裕的責任。所以集體所有制和股份合作制還有區別的，其根本特性是集體不能消亡。因為一旦集體不存在，弱者就沒有依靠。股份制卻隨時可以撤銷和成立，弱者由社會救助。

    集體不可消亡，那麼我們就應該完善和發展集體，而不是任其衰弱。集體所有制相對於股份合作制的缺點並不是不能完善和解決。

    集體所有制改革需要解決生產要素流動性問題，解決土地流動性問題，包括農地和宅基地；解決人口流動性問題，包括農村向城鎮户口轉移、城鎮向農村户口轉移、農村之間户口轉移。解決了農村生產要素流動性問題，那麼農村的產業振興指日可待。

    關於農村集體所有制改革，可以遵循以下思路。

一，確定產權。確定產權有兩個方面：1、確定個體產權。現在全國都在轟轟烈烈地開展土地確權。確定個體成員的土地林地產權，我們已經有一定的基礎。部分地區已經開展集體經濟股份合作社，確定個體個體成員在經濟合作社中的股份。2、確定集體共有權益和個體權益之間的分配比例。確定好集體中個體成員的權益，現在已經不是什麼問題，只要進一步推進，肯定能水到渠成。再確定集體整體權益中公有部分和個體成員之間的權益比例是另一個重點和難點。沒有集體共有權益，集體就失去了存在的依靠，大家很容易分家，一拍兩散。有了集體共有權益，大家才能聚集在一起。關於怎麼確定集體共有權益和個體成員權益之間的分配比例分配，重慶地票制度可以借鑑。地票的成交價款扣除復墾成本之後，全部收益歸農民和農村集體所有。其中，宅基地收益由農户與集體按85：15分成。集體共有權益和個體權益共同享有集體資產的產權收益，才真正體現了集體所有權和家庭承包權權益價值和分配。我們應該加快對集體權益和個體權益分成比例的探索，這樣才能適應農村廣泛產權變動的需要。

二、明確成員和資本進出集體的制度。以前成員進出基本是由人口婚姻嫁娶，户口進城變動造成。現在由於土地確權，即使成員變動，土地權益也不變動了，權益不能跟着人口走。雖然中央讓大家探索承包權有償退出，現在承包權有償退出基本是不可能的事。因為現在土地等產權還沒有形成成熟的市場，土地產權價值還沒有合理的穩定的價格，一切都有很大的不確定性，所以農民不敢冒這麼大風險退出土地承包。土地價格不確定，還不是最重要的原因，最重要的原因是退出容易，再進來就難了。所以沒有合理的退出進入機制，農民是不敢貿然退出，承擔這麼巨大的風險的。如果退出了，還能比較容易地進入，那麼就沒有這麼多後顧之憂。可是現在的户籍制度都是農轉非，沒有非農轉農民的。怎麼樣可以自由加入一個集體，是個很重要的事情。集體成員的進出，順便也就產生了集體所有制中資本的進出。

三、擴大生產要素在集體內部的流動性，形成規模效應。簡單的家庭聯產承包責任制將土地資源等生產要素的產權明晰了，但是卻固化在家庭裏，不能在集體內部有效流動組合，重新配置，形成生產力。集體所有制要打破家庭聯產的弊端，在保證家庭承包權的基礎上，促進土地經營權有效流動，形成農業的規模化，產業化。中央的“三權分置”改革、農村經濟合作社的股改化，參照股份制的優點，已經比較好地解決了生產要素在集體內部流動的問題，已經為集體所有制的內部改革趟出了一條新路。

三、集體所有制改革的建議

只要設定合理的產權制度，明晰集體和個體的產權，建立集體相關的產權制度，方便集體成員和資本的進出，促進內部生產要素流動，那麼集體所有制的效率應該和股份合作制不相上下。相比於股份合作制，集體所有制能更好地統一使用集體資源，有更大的規模效應。集體所有制的規模效應可以彌補集體所有制的一些不足。現在的集體所有制主要缺陷就是要素的流動性不足。

     要增加農村建設用地和農業用地的流動性，就要改革集體所有制中的農村土地產權制度。農村土地產權制度是集體所有制的基礎，是集體所有制改革的關鍵。

要增加農村人口要素的流動，改變農村人口的單方面流動，就要改革集體所有制的户籍制度，允許集體成員的進出，也可以促進各個集體之間成員的流動。

增加集體所有制的流動性，也會帶來新的問題、新的風險，退出集體的成員會失去土地，失去土地經營權的成員會失去耕作的機會，這就要進行社會兜底，這就要在農村也建立社會保障制度，在全國建立全民社保。

    所以集體所有制改革的主要內容就是土地產權改革、户籍制度改革、全民社保制度。改革應該保證集體所有制的穩固性，增加其要素的流動性。

（一）、農村土地產權制度改革

集體不可消亡，集體所有制就必須存在。集體所有制存在就要依靠一定的資源產權。可是集體成員進出會帶來集體產權變動，如果集體產權越來越小，那麼集體就失去了存在的依靠，所以要保證集體擁有一定資源產權。如果資源產權不能維持集體的生存發展，那麼集體就要撤銷合併了。

   土地資源是最穩固可靠的資源，所以土地資源是集體資源的基礎，是集體存在和發展的依靠。集體還可以擁有別的資源和資產，但那些都容易變動和價值變化，只能是輔助性資源。我國是依據歷史形成，通過行政區劃來確定集體土地區域的大小。確定了土地區域，就確定了集體在土地區域內資源的大小。集體成員就依靠土地區域內的資源來生產生活。所以集體成員和資本進出可以，土地要留下，土地要留給集體，留給集體成員。這是土地產權改革的關鍵。除了國家徵收，集體應該儘可能保留原來擁有的土地。

   土地產權改革首先是土地確權，確定集體成員的土地承包權，和集體土地所有權。即便是不方便個體使用的灘塗鹽田，也應該確定集體成員的承包權，但可以統一使用。如果產權流轉或者變更，那麼只牽扯到影響承包權的成員，不會牽涉及全體成員，不會因此增加交易難度。如果是統一徵用，土地退出集體所有範圍，那麼集體和個體應該依據分成比例共同分享徵地補償。

    土地產權改革的關鍵是土地產權變更交易制度。關於土地產權改革，中央是採取“三權分置”辦法，集體所有權就是維持保障集體發展運行，農户承包權確保農民權益，搞活土地經營權有利於農業生產經營。土地所有權屬於集體，除了徵收外，集體所有土地不會變少。土地產權交易的對象應該是集體成員的土地承包權和土地經營權。我們需要設計合理的土地產權變更交易制度，不妨作如下安排：1、土地產權變更影響成員資格。如果一個個體集體裏沒有任何宅基地、承包地，那麼他就不具備集體成員資格。所以土地產權交易制度，關係到個體成員進出集體。土地經營權的交易不影響個體成員資格。2、土地承包方式。宅基地肯定是承包到户，但是農用地可以分包到户，也可以確定土地承包權後，由集體收回經營權後統一出租。統一出租，可以集體保留一部分出租權益，增加集體提成。但是集體統一出租應該在成員自願基礎上，不然成員就失去了自願使用經營權的權利。3、土地（包括宅基地）承包權交易。土地承包權可以交易給所在集體，交易給所在集體成員，也可以交易給集體外成員。成員退出集體，那麼集體就收回承包權。一個個體應當只能擁有一個集體成員資格。這也應當是集體所有制和股份合作制的一個形式區別。如果個體加入新的集體，那麼應該先放棄舊的集體成員資格。沒有集體成員資格，就沒有承包權，只能租用土地，獲得土地經營權。土地承包權是在土地集體所有的基礎上集體賦予集體成員的，所以成員必須為新獲得的土地承包權做出付出，付出可以參照集體共有權益中集體和個體權益分成比例來定。集體擁有土地所有權，所以擁有土地承包發放權，集體所有權權益也要依靠土地承包發放來體現。土地承包權轉讓價格包括承包權價格和土地經營權價格，所以土地承包裝讓價格應高於土地經營轉讓價格。轉讓價格都應該由成熟的土地市場來確定。如果集體成員因為人口流動而減少，那麼集體的收回的土地承包權就增加，土地價格可以降低，就可以吸引新的集體成員的加入，集體成員流動進出可以達到新的均衡，集體也就不會一直衰弱下去。4、土地經營權交易。如果不能獲得集體成員資格，要使用土地，那就要通過土地經營權交易方式獲得土地使用權。土地經營權轉讓有利於農業現代化發展。土地經營權轉讓價格也需要成熟的土地市場。

總之，土地經營權轉讓可以通過“三權分置”、集體股改的形式完成，從而促進農業規模化，現代化，促進農業發展，促進農民增收，但是僅有土地經營權的轉讓是不夠的，還需要土地承包權的轉讓。土地承包權轉讓關係到集體成員的進出，關係到農村生產要素流動發展，關係到城鎮化，關係到農村的長遠發展，更應該是土地產權改革的重中之重！要素流動性改革也是農村土地改革的關鍵。

（二）農村户籍制度的改革

2014年7月30日，國務院公佈的《關於進一步推進户籍制度改革的意見》確定統一城鄉户口登記制度，取消農業户口與非農業户口性質區分，進一步調整户口遷移政策，促進落實入户制度。不僅要促進城鎮入户制度落實，也要落實農村户口變動制度，包括遷出和入户。

由於農村户口遷出的附帶權益難以順利兑現轉出，農民在城鎮入户困難，城鎮又沒有足夠的資源保障入户農民，所以户籍改革困難重重。農民不僅在城鎮入户困難，在農村也入户困難。如果農民脱離了農村，進入城鎮，可是生活了一段時間難以在城鎮立足，想回農村，那也是困難重重，幾乎不可能。這也增加了想在城鎮立足農民的顧慮，因為他們失去了重回農村的退路。即使是農村之間的户口轉移，保持農民身份，換一個地方當農民，也非常困難。

現在城鎮之間的户口轉移比較方便，農村向城鎮轉移户口有難度，但是還可以遷移，但有很多遺留問題，需要農民自己解決住房問題。城鎮向農村轉移户口、農村之間轉移户口就困難多了，幾乎不可能發生，這就產生了就業地與户籍地之間的脱離，這就產生了留守兒童問題，產生了大規模返鄉問題。

   沒有城鎮向農村轉移户口、農村之間轉移户口，農村就難以獲得新鮮的血液，農村之間的資源要素也難以流動配置，户籍也就改革難以推進，農村改革必然受到限制。

（三）農村社保制度的改革

如果集體所有制改革釋放流動性，那麼無論如何都會出現失地農民，為了保證改革的順利進行，為了保證社會的共享，都應該建立全民社保作為社會兜底。現有的農保制度不足以維持農民在農村的基本生活保障，農村社保制度需要改革，建立全面的全民社保。

《關於進一步推進户籍制度改革的意見》也確定要加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。有了全民社保，農村才能建立養老服務體系。有了全民社保，農村基本養老服務才有資金來源。

 全民社保也是社會主義現代化發展的必然需要。1995年台灣人均GDP1.3萬美元的時候就開始的全民健保幾乎覆蓋了100%的民眾，健康保險費由僱主、僱員共同繳納，政府給予適當補助並重點照顧沒有繳費能力的參保人，同時將煙草附加税等作為補充來源。其中農民、漁民等，個人與政府的支付比例為3∶7。韓國也在人均GDP達到1.02萬美元的1999年建立全民社保。中國2019年的人均GDP已經達到1.03萬美元，已經擁有了建立全民社保制度的基礎，我們應該開始改革社保制度，建立全民養老保險制度。

全民社保制度讓全體成年農民都參保，擴大社了保基金的繳付基礎，鑑於農民收入的不穩定性，可以降低繳費額度；農民生活開支較低，可以相對城鎮居民降低養老金保障檔次，但應該高於現在的全民農保，以建立農民的基本生活保障。

    建立全民社保以後，可以解決農民離開土地後顧之憂，人口向城鎮流動的意願會大大加強，城鎮為新入户人口提供的保障壓力也可以大大減少。再根據入户年限，城鎮政府逐步補足提高社保水平至當地城鎮居民社保水平，使養老金平等化。建立全民社保，農村人口流動就有了保障，農村土地資源流動的限制因素也會大大減少，農村產業才會振興。

    家庭聯產承包責任制解放了農村生產力，促進了農業農村大發展，可是隨着農場勞動力的轉移，農村出現空心化，“三權分置”改革已經不能滿足農村的現實需要，農村存在寶貴的土地資源需要變更轉讓，農民不能守着寶貴的資源受窮，也不能被束縛在土地上，農村裏，農村需要進一步深化改革，需要全面系統性改革，需要土地、人口、户籍、社保的全面改革。民困久矣，農村制度改革刻不容緩！