拜登及新內閣對華思想全景圖：中美經貿關係走向何方？_風聞

拜登及新內閣對華思想全景圖：中美經貿關係走向何方？作者: 任澤平

本文轉載自: 澤平宏觀（ID:zepinghongguan）

2021年1月20日拜登正式宣誓就職美國總統，目前白宮班底基本組建完成，新內閣的執政思路逐漸明朗，其對華政策逐漸清晰。拜登就職後後美國對華政策將發生哪些變化？中美關係走向何方？中國如何應對？

我們的研究認為：

1、拜登核心內閣成員以建制派精英為主，代表了全球化和自由貿易的受益者，對華態度基本一致，強調自由、規則與競爭，不冷戰、不脱鈎。

這與特朗普時代內閣成員以對華鷹派為主有很大不同，特朗普內閣主要代表全球化導致的收入分配效應受損者，比如鐵鏽州。

2、拜登當選後美國對華政策的基本思路是：聯合盟友，在避免冷戰脱鈎的基礎上制衡中國。

特朗普改變了奧巴馬時期的外交政策，四面開戰、得罪盟友，對中國大打貿易戰、極限施壓、兩敗俱傷，拜登將予以糾正。但在中國崛起的背景下，拜登必然會維護美國利益，在避免冷戰、脱鈎的基礎上制衡中國。

3、中國最好的應對是做好自己的事情，大力推進“新基建”、建設都市圈城市羣、放開生育、發展資本市場、加強科技創新、減税降費、對外開放、民生社保等。

世界希望拜登是一個開明的、開放的、支持全球化的新一任美國總統，中美合則兩利，鬥則俱傷！

1      拜登及新內閣成員的思想

1.1   拜登核心內閣成員對華思想

拜登和哈里斯團隊已啓動內閣成員提名工作，以奧巴馬時期行政班底為主，呈現精英化、多元化特點。其內閣成員：國家安全領域，提名安東尼·布林肯任國務卿、傑克·沙利文任白宮國家安全顧問、勞埃德·奧斯汀任國防部長、亞歷杭德羅·馬約卡斯任美國國土安全部部長、艾薇兒·海恩斯任情報總監、約翰·克里任總統氣候特使並進入國家安全委員會、托馬斯·格林菲爾德擔任美國常駐聯合國代表、梅里克·加蘭擔任司法部長、吉娜•雷蒙多擔任商務部長、威廉·伯恩斯任中央情報局局長。白宮高級職員方面，提名羅恩·克萊因任白宮辦公廳主任、麥克·多尼隆任高級顧問。內政領域，提名戴琪任美國貿易代表、蘇珊·賴斯任白宮國內政策委員會主任。經濟領域，提名珍妮特·耶倫任財政部長、塞西莉婭·勞斯任白宮經濟顧問委員會主席。

拜登核心內閣成員對華態度基本一致，強調自由、規則與競爭，不冷戰、不脱鈎。多數成員在奧巴馬任期結束後離開政府，在核心智庫從事國家安全、亞洲戰略等領域的研究，經常聯名發表文章。因此，他們的對華政策取向亦有較多相似之處，將影響拜登上台後的對華政策方針，值得我們仔細研究。

具體來看，

1、國務卿候選人安東尼·布林肯（AntonyBlinken）主張對華採取預防性外交政策與威懾，但不贊成中美脱鈎，認為兩國存在合作空間。

布林肯強調規則與構建“民主國家聯盟”，支持奧巴馬時期的“重返亞太”戰略。呼籲美國提升競爭優勢，在“強勢的地位”上與中國展開合作。

布林肯與拜登相識近20年，曾是奧巴馬時期副國務卿，在拜登競選團隊任首席外交政策顧問。2002年，布林肯與拜登因參議院外交關係委員會共事相識；奧巴馬政府時期，布林肯先後擔任了副總統拜登的國家安全顧問和總統奧巴馬的副國安顧問和副國務卿。特朗普時期，布林肯離開政府，從事潛在地緣政治風險、國際市場政策研究等。

2、國家安全顧問候選人傑克·沙利文（Jake Sullivan）主張中美和平共存，但要在某些領域上採取遏制或競爭的手段。

沙利文、坎貝爾和拉特納因對華觀點一致，經常聯名發聲。“中美接觸的時代已過，要以更冷靜的頭腦，在一系列的問題上使用更強硬的手段。”“‘冷戰思維’會讓美國失去長遠的競爭力，美中之間並不存在任何一方完全勝利或失敗，應該尋求兩國共存的穩定狀態。”“美國應少關注怎麼讓中國減速，多關注怎麼讓自己跑得更快。”“美國應該更多地關注自己和盟友的力量與行為。”“美國需要和盟友一起制定科技、貿易和知識產權規則與標準。”

沙利文曾是奧巴馬時期希拉里的副幕僚長，在拜登競選團隊任首席外交政策顧問。2008年以來，沙利文一直是民主黨的競選顧問；在奧巴馬時期，先後任希拉里的副幕僚長和拜登的國家安全顧問。離開政府後，從事外交政策研究，強調外交政策的制定應該和美國人的利益相聯繫。

庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）已被任命為拜登的白宮國家安全委員會印太政策高級協調員。坎貝爾曾是奧巴馬政府負責東亞事務的核心成員，在拜登競選中擔任團隊顧問。2007年坎貝爾成立新美國安全中心（CNAS）智庫，是奧巴馬對外政策主要參考來源；2009年擔任國務院主管東亞和太平洋事務的助理國務卿；2013年離開國務院後，成立諮詢公司，為有意進入和開拓亞洲市場的企業提供戰略和商業建議。

3、國土安全部長候選人亞歷杭德羅·馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）主張温和的移民政策。在推動網絡安全建設領域發揮過重要作用，曾到訪中國、以色列等國商討網絡安全建設問題。

被提名後，馬約卡斯曾發文“在我很小的時候，美國為我和我的家人提供了一個避難所。現在我被提名為國土安全部部長，對所有美國人，以及對那些逃離迫害、為自己和親人尋求更好生活的人實施的保護將由我監管。”

馬約爾卡斯曾任職於奧巴馬政府國土安全部，先後擔任美國公民和移民服務局局長、國土安全部副部長，2016年馬約爾卡斯成為華盛頓特區的律所合夥人。

4、氣候特使約翰·克里（John Kerry）強調合作在應對氣候變化中的重要作用，稱氣候變化是“世界上最可怕的大規模殺傷性武器”。同時，其外交能力與政治手段得到美國政界高度認可。

克里作為氣候特使將在白宮的國家安全委員會任職。美國首次為氣候問題設置專門負責人，表明拜登將氣候問題置於其外交政策的重要地位，拜登曾表示“氣候變化危及國家安全”。

克里曾任奧巴馬時期國務卿，任職期間推動以色列和巴勒斯和談、達成美國與伊朗間最高級別直接接觸等。

5、國防部長候選人勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）對中東事務熟悉，曾領導打擊極端組織“伊斯蘭國”等軍事行動。

奧斯汀畢業於西點軍校，有四十多年的軍旅生涯，曾參與阿富汗戰爭和伊拉克戰爭。2010年任駐伊拉克美軍司令，2012年任美國陸軍副參謀長，2013年就任中央司令部司令，2016年離任後創立諮詢公司。

6、國家情報總監候選人艾薇兒·海恩斯（Avril Haines）將在網絡安全政策的制訂和實施中扮演重要角色。

海恩斯曾任副國家安全事務助理、中央情報局副局長，目前已被提名為國家情報總監。2013年，海恩斯被奧巴馬政府提名為中央情報局副局長，成為首位出任該職位的女性。2015年，海恩斯被提名為副國家安全事務助理。2017年離開政府後，海恩斯擔任哥倫比亞世界計劃高級研究學者兼副所長，擔任全國軍事、國家與公共事務委員會委員。

7、白宮辦公廳主任候選人羅恩·克萊因（Ron Klain）主張加強對疫情的控制，批評特朗普的疫情應對舉措。

克萊因與拜登相識超過30年，曾長期擔任拜登顧問，在經濟、公共衞生領域經驗豐富，目前已被提名為白宮幕僚長。克萊因曾先後擔任過奧巴馬的高級顧問和副總統辦公室主任，2009年克萊協助拜登救市法案、2014年被奧任命為白宮埃博拉疫情應對協調員，在協助民主黨陣營應對複雜事務方面享有聲望。

8、麥克·多尼隆（Mike Donilon）和托馬斯·多尼隆（Thomas Donilon）兩兄弟反對貿易保護、支持跨太平洋夥伴關係和主張通過跨大西洋貿易和投資夥伴協議（TTIP）建立跨大西洋盟友關係。

極力反對特朗普的貿易戰，認為貿易保護主義將損害美國的商業利益；呼籲通過加強科學、教育、基礎設施、人才和移民投資，保護美國利益。

多尼隆家族與拜登交情頗深，麥克受高級顧問提名，托馬斯或受中央情報局局長提名。

9、財政部長候選人珍妮特·耶倫（Janet Yellen）偏向鴿派，主張疫情期間實施積極的財政政策，且耶倫曾任美聯儲主席，預計上任後將推動財政與貨幣政策更有效的配合。

耶倫政策觀點偏向鴿派，關心勞動力市場，以就業為最大目標，願意冒一定的通貨膨脹風險，維持低利率和寬鬆政策，降低失業率。在疫情期間，耶倫多次強調財政刺激以避免失業情況惡化。在中美貿易方面，耶倫不認同特朗普政府過去對中國實行的關税戰，認為增加關税反而增加了美國消費者和製造業的成本。

耶倫曾長期擔任美國加州大學伯克利分校哈斯商學院的教授，和其丈夫（諾貝爾經濟學獎得主）喬治·阿克爾洛夫均為知名新凱恩斯主義學者，注重政府監管和調節在市場經濟下的作用。耶倫於2010-2014年在金融危機後出任美聯儲副主席，協同伯南克制定量化寬鬆等刺激政策，並於2014-2018年成為首位女性美聯儲主席，在其任內堅持緩慢加息。

10、商務部長候選人吉娜•雷蒙多（Gina Raimondo）在改善就業、扶持企業和提振經濟方面較為擅長。

2011年擔任羅德島州財政部長期間，對養老金制度進行改革，倡導削減福利、提高退休年齡，以解決養老金問題。2014年當選州長後，通過提供職業培訓、免費社區大學、提高最低工資等方式改善失業水平，通過基建投資創造就業崗位並提振經濟；通過堅持每年減税促進中小企業的創立和發展。

11、蘇珊·賴斯（Susan Rice），作風鷹派，主張支持制裁伊朗、朝鮮以及對其他國家進行主權干預，曾強調中美合作。

賴斯曾是奧巴馬時期國家安全顧問，具有豐富的從政和外交經驗，是當前國務卿人選。克林頓政府時期，任職於國家安全委員會部門和非洲事務助理國務卿；2004年擔任民主黨競選外交政策顧問；奧巴馬政府時期，先後擔任美國常駐聯合國代表和國家安全顧問。

1.2 拜登與特朗普對華思想的異同

拜登與特朗普均將中國的崛起視為對美國的挑戰；但拜登與特朗普在對華策略上有區別，核心在於拜登反對特朗普的單邊遏制、逆全球化的思想，希望通過聯合盟友制衡中國。

具體來看，貿易方面，拜登反對特朗普的廣泛關税戰、中美“第一階段”貿易協定。呼籲建立盟友統一戰線利用現有貿易法律制衡中國。

科技方面，拜登強調團結盟友並制定行業標準，以管理高技術的全球使用。

地緣政治方面，拜登強調增加美國在亞太地區軍事部署、重振美國亞太主導地位、恢復和重構盟友關係。

1.3 結論：美國對華遏制不變，但方式方法有變

美國兩黨已達成對華強硬共識。1979年中美建交至今，中美關係可劃分為三個階段：

1）合作共贏（1979-2000）：中美有共同對抗蘇聯的利益基礎，其後為促進中國走向西方的自由經濟、民主政治、獲得中國市場，美方拉攏中國，支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好，對華接觸是共識。

2）競爭合作（2000-2008）：中美有競爭也有合作，2000年共和黨政綱提出“中國是美國的戰略競爭對手，而非戰略合作伙伴”，但911事件後美國需要與中國合作對抗恐怖主義等，美國對中國實施“接觸”與“遏制”戰略。兩黨在此階段對華定位出現分歧，共和黨對華態度轉為強硬與拉攏交織，民主黨主張繼續與中國接觸，認為中美關係惡化會損害美國國家安全利益，但也關注中國的人權問題。

3）戰略遏制（2008-今）：美國受金融危機重創、貧富差距拉大，反全球化抬頭，同時中國超越日本成為世界第二大經濟體、提出“一帶一路”倡議、南海衝突加劇。美國重返亞太，實施“亞太再平衡”，對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識，即遏制中國。美方認為中國是政治的威權主義，經濟上的國家資本主義，貿易上的重商主義，國際關係上的新擴張主義。

但兩黨在執政理念上的本質區別決定其對華手段不同。

民主黨支持新政自由主義理念，提倡縮小貧富差距、加大政府經濟干預以及更多社會福利、寬待移民以及包容多元文化，更關注人權和意識形態，外交上主張“美國領先主義”、傾向於聯合其他國家壓制中國，保障美國的世界地位。這些都會影響拜登政府對華政策思路。

共和黨屬於保守黨派，奉行文化保守主義、經濟古典自由主義，強調自由與效率、公平貿易、限制政府規模和政府管制等，外交上實行漢密爾頓的“孤立主義”原則、疏遠外部關係，強調國家利益，因而面臨中國的崛起會疏遠甚至切斷和中國關係。

2 拜登當選後美國對華政策展望：聯合盟友，在避免冷戰脱鈎的基礎上制衡中國

特朗普改變了奧巴馬時期的外交政策，拜登將予以糾正。但在中國崛起的背景下，拜登必然會維護美國利益，在避免冷戰、脱鈎的基礎上制衡中國。

2.1 貿易領域：美國可能會通過聯合盟友、制定國際規則制衡中國

奧巴馬政府的貿易政策以實用主義為原則，在自由貿易和貿易保護之間尋求平衡，同時考慮不同利益集團訴求。2009年10月美國財政部發表的報告還稱未發現包括中國在內的美國主要貿易伙伴存在操縱貨幣匯率行為以獲取不公平貿易優勢的情形，但2010年2月奧巴馬又承諾今後將對中國在人民幣匯率等問題上繼續採取強硬對策。

中美經貿摩擦短期會有所緩和，長期來看，美國將通過聯合盟友、制定國際規則制衡中國。具體來看，

1）拜登政府將推進雙邊貿易協定，主導多邊貿易框架，支持美國迴歸TPP，支持美墨加貿易協定(USMCA)等。

2）民主黨黨綱批評特朗普對中國發起的貿易戰“根本沒有勝算”，給美國農民、製造商、工人和消費者帶來巨大的困難。考慮到在中美貿易摩擦中受損的農民、商會等利益集團，短期中美經貿摩擦將有所緩和。

3）拜登曾表示中國應該對不公平的貿易政策負責，但他不認可特朗普單方加徵的做法。另外，拜登競選顧問表示，拜登將與美國的主要盟國商討，爭取“集體影響力”制衡中國。

4）拜登的經濟復甦計劃中包括打擊中國貿易不正當行為的承諾，涵蓋補貼、傾銷、匯率操縱、強制技術轉讓和知識產權保護等領域。拜登政府可能在未來中美經貿協議談判中着重轉向非關税貿易措施。

2.2 科技領域：美國可能會通過制定行業標準等手段打壓中國高科技

美國已意識到中國高技術發展對美國的衝擊，拜登政府或將聯合其他國家制定行業標準，打壓中國高科技，但會避免中美科技脱鈎。

拜登曾在民主黨總統初選辯論中表示不允許中國公司在美建設能源、金融服務、通訊等關鍵基礎設施。但考慮到科技公司在拜登競選募資中的貢獻，拜登在面臨科技界遊説時可能放鬆對中國公司出口一些次高精尖科技技術和產品的限制，但不會放開人工智能、5G等高精尖技術的出口。根據Center for Responsive Politics數據，拜登競選委員會的前七名捐款人中科技公司佔據五個席位，包括谷歌母公司Alphabet、微軟、亞馬遜、蘋果和Facebook。而科技公司在特朗普封鎖對華為供應的行動中損失較大，也希望民主黨勝利能避免中美科技脱鈎，預計將施壓拜登政府。

此外，當前特朗普限制科技領域人才的工作簽證發放、人才交流的情況可能隨着拜登和民主黨鼓勵移民的舉措得到緩解。

2.3 人才領域：美國可能會恢復非敏感領域人文交流

奧巴馬政府推動建立美中人文交流機制，至特朗普政府時期已趨於停滯。奧巴馬時期，美國推動建立中美人文交流高層磋商機制，實施“十萬強計劃”（派遣10萬留學生來華）和“百萬強”計劃（100萬名美國學生學習中文）、美國對中國護照實行首次10年免籤等，積極豐富了兩國人文交流的實踐。而在特朗普政府逮捕或解聘華裔學者、對包括留學生在內開展各種學術交流的限制、對STEM專業（科學、技術、工程、數學等專業）中國留學生不再簽發學生簽證等舉措下，中美人才交流（尤其是科技領域）趨於停滯。

預計拜登政府將改變當前中美人才交流趨於停滯的形勢，恢復人文交流，放開移民限制。

人文交流方面，民主黨黨綱提及年輕人對於未來民主發展的意義，拜登團隊認為開放社會是美國強大的根源。預計拜登上台後將恢復當前中美在文化教育、公共衞生等非敏感領域的人才交流項目，但在科技等敏感領域可能繼續限制或監督。

移民方面，民主黨本身鼓勵移民，拜登政府預計將繼續貫徹這一理念。根據CBS消息，拜登擬撤銷特朗普旅行禁令，重啓“逐夢者計劃”、授予“逐夢者”公民身份，以及為審查驅逐出境制度而實施暫停驅逐出境。

2.4 外交領域：美國將重構盟友關係

奧巴馬政府推行的多邊外交基於國際組織的框架，加強與歐洲、日本等盟友協調合作。奧巴馬一方面多次稱，“美國歡迎中國崛起”、“美中關係是21世紀最為重要的雙邊關係”，但同時又將亞洲作為美國戰略“首要任務”，通過政治、軍事、經濟、外交等多種手段全方位佈局亞太，遏制新興經濟體尤其是中國的快速發展。

拜登政府大概率延續奧巴馬時期外交政策，重返全球化、修復盟友關係、重返亞太，恢復美國領導地位。拜登曾表示上任後第一項外交方面的工作就是儘快修復與各盟友之間的關係，恢復美國在國際間的領導作用，將於任期首日重返《巴黎氣候協定》和世衞組織（CBS）。通過重新主導WTO改革，重返《巴黎氣候協定》、世衞組織、TPP（跨太平洋夥伴關係協定）和TTIP（跨大西洋貿易與投資夥伴協議）談判等，重塑美國領導地位和國際規則體系。

3 中國應對

1、以更加開放的姿態推動中美關係健康發展。

世界希望拜登是一個開明的、開放的、支持全球化的新一任美國總統，中美合則兩利，鬥則俱傷！

推動中美關係從緊張走向緩和，從對抗走向競合，長期向有利於全球和平發展的方向邁進。

中國可以考慮主動提出與美方推動建立基於“零關税、零壁壘、零補貼”的中美自貿區。中國勞動要素成本整體低於美國而且製造業產業鏈更完整，中美自貿區能夠實現雙贏，同時也是中國自身發展及進一步對外開放的需要。中美自貿區的建立將推動中美關係走向新的方向，書寫中美開放合作的歷史篇章。

2、以二次入世的勇氣深度參與全球合作。

拜登重視國際規則，支持多邊主義，希望改善盟友關係，宣揚美國的“價值觀”，恢復美國的國際領導力。但在美國過去四面開戰的背景下，美國領導力已逐漸弱化。中國應把握機遇，加強國際經貿合作與全球治理。

一是與美國聯手推動國際規則體系修復，在全球化框架下保持合作與競爭。積極推動WTO改革，積極推動區域經貿合作，加強在金融、科技、氣候變化等領域的國際合作，進一步參與國際規則制定與全球治理。中國是全球化的受益者，未來亦將在更加緊密的國際合作中受益。

二是更加積極尋求國際合作，深化與它國的經貿外交關係。繼續鞏固亞洲、東盟、拉丁美洲、非洲與“一帶一路”沿線等區域合作，同時積極推動與歐盟、英國、俄羅斯等世界主要經濟體的合作，鞏固中國“朋友圈”，維護“平等合作、和平發展”的世界經濟政治格局。

三是繼續講好“中國故事”。加強對外宣傳，消除外界對中國不必要的誤解，向世界積極展示“中國模式”和發展理念。中國經濟發展的背後，不是所謂的“匯率操縱”、“技術轉移”，而是中國改革開放積極融入全球化。

3、我們要清醒認識到中美博弈具有長期性和嚴峻性，雙方都要保持克制，中國最好的應對是做好自己的事，以七大改革為突破口。

如果你幹正確的事，運氣就會在你這邊。本來中美貿易摩擦，美國開始遏制中國，新冷戰。但現在，美國一開始對疫情麻痹大意，現在大面積爆發，自顧不暇，懂王下野。美聯儲大放水，中國搞新基建，高下立判。

中國這次應對疫情是加分的，在抗擊疫情和恢復生產方面走在全球前面，中國的成功經驗為全球點亮了希望。而且2018-2019年中美貿易摩擦期間，面對美國大搞貿易保護主義，中國藉機推動了改革開放，維護全球化，在國際上也是加分的。

應對百年未有之大變局，以七大改革為突破口，開啓新週期、新格局：

1、大力推進“新基建”，打造中國經濟新引擎，包括5G基建、大數據中心、人工智能、新能源汽車、充電樁等科技領域的基礎設施，教育、醫療等民生領域的基礎設施，以及營商環境、服務業開放、多層次資本市場等制度領域的基礎設施。短期有助於擴大有效需求、穩增長、穩就業，長期有助於增加有效供給，釋放中國經濟增長潛力，培育新經濟、新技術、新產業，推動改革創新，改善民生福利。

2、加快推進以城市羣都市圈為主導的新型城市化，人地掛鈎，要素流動。尊重產業和人口向優勢地區集聚的客觀規律；建立健全宅基地自願有償退出機制，以常住人口增量為主要標準供給城鎮用地，地隨人走，人地掛鈎；優化城鎮用地在地區和城市之間的配置，推進市場化的跨省換地和利益分享機制。

3、儘快全面放開生育，中國少子化老齡化問題已日趨嚴峻，實在不行先放開三胎。

4、打通資本市場與科技創新的“雙循環”，加強科技自立自強，用資本市場的錢支持科技創新的大國重器和“卡脖子”技術攻堅。

5、大規模減税降費，從碎片化、特惠式減税轉向一攬子、普惠式減税，全面降低企業所得税、製造業增值税、個人所得税税率，提高企業和居民的獲得感。

6、以中美貿易摩擦為契機，大力推進對內對外開放。

7、確立新的長期立國戰略——新戰略，中國當前亟需解決的關鍵問題是新的立國戰略（“新戰略”），即在看清未來幾十年世界政治經濟形勢趨勢的基礎上，爭取一種對我長遠有利的策略，類似1978年後中國的韜光養晦，二戰前英國的大陸均勢，美國成為世界霸主前的孤立主義。