232調查：舊工具，新使命_風聞

來源：機工情報

作者：黃鑫（機工智庫研究員）

1月21日，美國商務部工業與安全局（BIS）發佈公告，廣泛收集根據《1962年貿易擴展法》第232節的調查請求。公告稱，BIS將啓動232調查，以確定特定產品的進口對國家安全的影響，並將調查結果告知總統，以便通過關税對進口進行可能的調整。

調查旨在收集信息，以便BIS能夠啓動232調查，針對如精密軸承、微處理器、機牀等特定產品或技術，評估外國進口戰略產品對美國國家安全的影響。

232調查側重國家安全

是美國慣用的貿易“舊工具”

1962年《貿易拓展法》第232節（《美國法典》第19卷第1862節）規定，總統有權根據商務部的肯定裁決，對某些進口產品實施限制，即被調查的產品“進口到美國的數量或情況可能危及國家安全。”

1962年的《貿易拓展法》為232調查設定了明確的步驟和時間表，並允許總統在商務部認定相關進口產品威脅到國家安全之後，對採取適當的行動做出最終決定，但對****“國家安全”的定義****和調查的潛在範圍並未明確規定。雖然沒有對國家安全進行具體定義，但指出調查必須考慮某些因素，例如預計國防需求所需的國內生產；國內產能；為國防提供的必不可少的人力資源和物資；以及由於過度進口造成國內產品被取代，進一步引發的失業、投資下降、政府收入下降等。

圖 232調查流程

來源：《Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress》

232調查是美國慣用的幾種貿易限制工具之一。其他工具包括

（1）調查和行動，以解決對美國產業造成或可能造成“嚴重傷害”的進口激增（《1974年貿易法》第201節），即201保障措施；

（2）處理違反或拒絕貿易協定規定的美國利益的行為（《1974年貿易法》第301節），即301調查；

（3）反傾銷和反補貼税法（《1930年關税法》第七篇），以打擊有害的不公平貿易行為。

美國共發起多起次232調查**？**

1962～2019年，美國共啓動了31起232調查。在其中的16起調查中，美國商務部確定進口產品不會威脅到國家安全。在14起調查中，商務部認定目標進口威脅到國家安全，並向總統提出徵税等措施建議，總統採取了9次行動。在特朗普政府之前，有10次232條調查是由政府主動發起的。特朗普期間發起的232調查包括：

鋼鐵，2017年4月20日啓動；

鋁，2017年4月27日啓動；

汽車及其零部件，2018年5月23日啓動；

鈾礦石及相關產品，2018年7月18日啓動;

海綿鈦，2019年3月4日啓動;

變壓器和晶粒取向電工鋼，2020年5月4日啓動；

移動式起重機，2020年5月6日啓動——12月4日終止；

釩，2020年6月3日啓動。

圖 232調查情況（截至2020年8月）

來源：《Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress》

拜登政府****會賦予舊工具新使命嗎？

鋼、鋁領域，拜登政府的政策選擇處尷尬境遇。在競選期間，拜登曾表示，在找到解決產能過剩的全球解決方案之前，他將支持並維持鋼鐵和鋁的232關税，但他提出了幾點看法，即希望賦予232調查新的“使命”：

一是，“將審查現有的232關税”，以確保這些關税“在現在和長期實現支持工人和壯大中產階級的目標”；

二是，將採取一切必要行動，以確保公平貿易、保護關鍵基礎設施；

三是，保持美國的戰略核心地位，聯合盟友，共同對付中國……他批評特朗普**“將美國最親密盟友——從加拿大到歐盟——的進口產品定為國家安全威脅，並破壞性地、不計後果地徵收了（盟友的）關税”**，他認為“特朗普切斷了我們（美國）與夥伴的經濟影響力，削弱了國家應對真正經濟威脅(中國)的能力。”

而產業層面，近期，美國鋼鐵協會（AISI）、鋼鐵製造商協會（SMA）、美國鋼鐵工人聯合會（USW）、管材進口委員會（CPTI）和美國鋼結構協會（AISC）聯名致信拜登，要求（新政府）保持特朗普的232關税不變。信中稱，“繼續徵收(鋼鐵)關税和配額，對於確保國內鋼鐵行業在面對如此巨大且不斷增長的過剩鋼鐵產能時的生存能力至關重要。”這封信還稱，取消或削弱這些措施將導致進口“新的激增”。

美國原鋁協會（American Primary Aluminum Association）也給拜登政府寫了一封信，呼籲保留232關税，而鋁業協會（Aluminum Association）在一份聲明中呼籲採取針對具體國家的做法。鋁業協會主席兼首席執行官Tom Dobbins表示，“全面關税未能削弱推動產能過剩並傷害美國鋁生產商和工人的非市場化結構性補貼。我們期待着與當選總統拜登的貿易團隊合作，採取新的、創造性的方法來應對這一長期挑戰，包括與傳統貿易伙伴和盟友重新開展合作。”

其他相關組織也開始了公關活動，希望消除關税。例如，美中貿易全國委員會(U.S.China Business Council)最近認為，拜登總統應該結束232關税。

可見，出於不同利益的考量，美國國內對232關税的保留與取消存在較大分歧。有分析稱，拜登政府不會在一夜之間更改或取消鋼鐵和鋁的關税，但對盟友，將通過排除和談判豁免方式，以示好盟友或達成聯合對華的貿易交換籌碼。其中，日本和歐盟是其首選示好的對象。然而，聯合和交換籌碼需要進行密集的雙邊談判，同時也需要在打擊產能過剩和不公平貿易做法上共同商討一致的行動方案，在優先豁免條件上，有可能引發外交擔憂等……對象的選擇及談判條件，將成為拜登政府貿易政策的風向標。

2020年12月14日，BIS發佈公告，宣佈對232調查中鋼鐵和鋁關税的排除程序進行修改。根據此次公告，BIS主要進行了三大關鍵改進。其中之一是對特定產品採取了普遍認可的排除(Generally Approved Exclusions，GAEs)。任何進口商都可以使用GAEs來避免支付額外關税，而無需提出排除請求。GAEs的第一批獲批產品中包括108種鋼鐵和15種鋁產品，已於2020年12月29日生效。

GAEs的公佈對美國進口商來説是一個喜訊。既然提到“第一批”，就意味着未來將會有更多批次的GAEs。儘管BIS指出，GAEs將在沒有公眾參與的情況下發布，但這將會成為美國利益相關者進行遊説的重點領域。

“新使命”可能更多****針對中國

特朗普政府有時會利用232調查的威脅（例如汽車產品）來獲取他國（地區）貿易讓步或迫使不情願的夥伴參與雙邊談判。這些行為在美國國會、商界和外國政府中反響不佳，導致歐盟、日本等所謂美國的盟友質疑美國作為貿易伙伴的可靠性。雖然特朗普政府援引世貿組織國家安全例外條款為其232調查辯護，但也給世貿組織爭端解決機制帶來了壓力。

考慮到特朗普政府232調查造成的不良影響，以及示好、拉攏盟國的策略，預計拜登政府仍可能會利用232調查這一工具，但將更靈活、更有選擇性地使用****它，即對盟友慎用，對競爭敵手嚴用。

美國金屬製造商和用户聯盟的執行董事Paul Nathanson表示，他的成員公司已經支付了數十億美元的額外關税，以進口受關税影響的鋼鐵和鋁產品。他表示：中國才是真正的目標，對其他國家徵收關税幾乎沒有意義。彼得森國際經濟研究所發現，232關税主要針對來自日本和歐盟等盟國（地區）的進口產品，而沒有專門針對中國。

參議員Mark Warner認為，“我們必須對中國的不公平和非法貿易行為持強硬態度。但是我們需要與我們的盟友一起努力做到這一點。特朗普濫用國會賦予他的權力，並把‘國家安全’的概念過度延伸，從而拉遠了我們與主要盟友和夥伴的關係。”

1月21日，拜登政府已經發出了廣泛收集232調查信息的公告……後續的正式立案調查可能依據信息收集情況展開。可以肯定的是，新立案件，不會或很少會針對美國盟友，而會更多針對中國等美國所謂的國家安全“競爭敵手”。至於調查會涉及哪些產品、領域，立案節奏如何等，尚待觀察。除前文已經提到的精密軸承、微處理器、機牀等外，也不乏會在鋼、鋁等細分領域進行延展……