走後門兒問題，如何禍害美國？_風聞

“我們懷疑，我們的組織太複雜太昂貴，官員和官職出現不必要的增長，對本應推進的服務造成不必要的傷害。”

　　獨立宣言的起草人，托馬斯·傑斐遜在全美國公務員不到三千人時，表達了自己對大政府影響行政效率的擔憂。另一方面，傑斐遜在當選為美國第三任總統後，委任了可選的93個職位中的73個，大量政治盟友進入重要崗位，開啓了政治任命的傳統。

　　富蘭克林，亞當斯和傑斐遜在起草宣言

　　自此北美洲13個英屬殖民地宣佈獨立

　　（圖：Jean Leon Gerome Ferris/Wikipedia）

　　這體現了美國建國初期的政治生態——德高望重的政治家委任信得過的同僚與後輩，以維持政策穩定、官員素質高的小政府。但同時，他們也埋下了行政能力較弱，幾代後從任人唯賢墮落為任人唯親、官官相護的重大隱患。

　　美國的公務員體制改革歷經幾代人，終於在行政能力的大挑戰前夕改革成功，讓公務員之門向更多的人開放。

超前的民主與公然的分贓

　　在十九世紀初期，美國人口識字率相較今天是非常低的，當時一本書的價格大概為1美元，相當於一個工人一週的薪水，普通國民確實缺少擔任公職所需的教育水平和能力。

　　十三殖民地在獨立前沿用英國的教育體系

　　但公立學校的系統僅存在於新英格蘭

　　因此各地的教育差異化也很大

　　（美殖民地第一本閲讀入門書《新英格蘭入門》）

　　（圖：Benjamin Franklin /Wiki）

　　在一個可以以藏書量判斷家庭財富的年代，美國公務員系統早期的任命式選才，確實保證了官員的素質。聯邦政府中不乏哈佛、耶魯等學校的畢業生，推出的政策也更具有前瞻性和延續性。

　　美國殖民地學院共有9所，建校時間都早於美國獨立

　　現有7所是常青藤盟校成員，哈佛和耶魯自然就在其中

　　（1767年保羅·列維爾筆下的哈佛學院）

　　（圖：Paul Rever /Wiki）

　　任命式選拔人才，也導致了重要職位在精英內部傳遞，出身大莊園主、大商人等紳士階層的高官在美國的第二三任總統的政府中佔比高達六成以上。雖然建國初期美國精英的平等意識和愛國熱情都比較強，但是長此以往難免出現一個板結的上層，所謂的波士頓婆羅門就是那個年代的產物。

　　波士頓婆羅門指波士頓傳統上層階級的成員

　　美國的婆羅門家庭約有60個，大多是古代英殖民者的後代

　　在美國獨立後的政治，軍事，商業等重要職位上

　　不乏是這些家族的後代

　　（來自亞當斯家族的美國第十任總統約翰·昆西·亞當斯）

　　（圖：George P.A. Healy/Wikipedia）

　　19世紀20年代，各州陸續放寬、取消白人男性選舉權的財產限制，改變了選民結構，1928年民粹主義政治家安德魯·傑克遜當選總統。蘇格蘭與愛爾蘭移民是傑克遜重要的支持者，他們普遍貧困、好鬥、樂觀、受教育水平有限，希望在美國西部領土獲取自己的土地——他們其實就是如今所謂的“紅脖子”的直系祖先，西進運動的重要執行者。

　　1828年安德魯·傑克遜的雕刻形象

　　（圖：David Claypoole Johnston/wikipedia）

　　傑克遜當選後為了鞏固自己的政權，避免被東岸精英架空，將精英的選才方式公開化、擴大化、下沉化。此時聯邦政府除了有部長，海軍大臣之類的高官，也有負責郵政、土地管理和海關的公務員，這些崗位都是肥缺，而且可以通過任命選拔。

　　傑克遜宣揚大部分公職位不需要高學歷也能勝任，將自己的支持者塞進公務員階層並頻繁調換，甚至在競選中公然用公職動員自己的支持者。

　　塞繆爾·斯沃特威特在傑克遜參加選舉期間對其支持

　　而後得以擔任紐約港海關總署署長

　　紐約海關的清關是美國聯邦政府最大的收入來源之一

　　1838年留下一封辭職信後，帶着挪用的公款跑了..

　　（圖：https://loc.harpweek.com/）

　　這些行為雖然在當時是合規的，但也意味着任人唯親的分贓制度正式出現，社會精英的定義、操守、能力門檻開始下降。日後將發生在第三世界超前民主國家的問題，在美國先預演了一遍。

　　除了涉及金錢的腐敗醜聞

　　傑克遜任命的戰爭部長娶了寡婦導致內閣夫人們不滿

　　由此引發了“襯裙事件”，導致了內閣大部分成員辭職

　　（被印上雪茄盒的“襯裙事件” 圖：Wiki）

　　發展到內戰後的重建時期，美國的大城市開始工業化，吸引了大量南歐、東歐移民。兩黨在大中型城市形成了成體系的、龐大的政治組織，他們掌握着選民的基本信息，方便投其所好。政治大佬通過穩定的選票實操一些城市，利用權力攫取遠超政治分贓付出的錢，受賄、洗錢、賣官、官商勾結、鉅額爛尾工程，種種腐敗醜聞頻發。

　　林肯任內的戰爭部長卡梅隆因腐敗被貶為駐俄羅斯大臣

　　但之後在內戰中又通過運作取得了美國內政的話語權

　　（圖：https://potus-geeks.livejournal.com/）

　　這一制度雖然腐敗，在當時的國情下卻可以維持下去，甚至得到新移民的支持。由於政府能力被限制在很小的範圍內，黨派拉攏選民在客觀上起到公共服務的作用，比如幫助安頓新移民、提供工作機會、發放節日禮物等，政黨提供的職位，又是第一代移民人生中少見的上升階梯。

　　19世紀末的德克薩斯州的廣告

　　可為移民提供廉價耕地

　　（圖：wiki)

　　新移民對用小恩小惠掩蓋的腐敗並不反感，但是中產階級作為分贓政治最直接的受害者，對於國家腐敗的現狀早已難以忍受。隨着工業化、城市化進程的加速，中產階級的規模正在不斷擴大，衝擊到了現有秩序，改革勢在必行。

一場刺殺與一場改革

　　從內戰後的格蘭特總統開始，美國政府就試圖進行公務員改革。然而政治分贓引起的腐敗在他的任期中恰恰最為猖獗。

　　格蘭特任期內，從立法部門到司法部門

　　從副總統，身邊秘書到戰爭大臣都或多或少的有政治醜聞

　　其中最著名的就是官商勾結逃避威士忌税的威士忌環事件

　　（圖：Thomas Nast/哈珀週刊）

　　繼任者海斯指派下屬研究英國政治改革的先進經驗，利用任命權將有志改革的政客安排在國務卿、財長、內政部長等關鍵位置，從紐約海關着手，進行政治分贓調查，之後又試圖對已被社會各界詬病許久的郵政系統下手。海斯還希望促成立法，從根本上解決政治分贓問題，但是沒能得到國會的支持，之後又試圖禁止聯邦官員參與政黨活動，切斷官員中的宗派聯繫，依舊受到遷延，到卸任都沒能真正完成這些目標。

　　海斯及其內閣成員

　　其中內政部長是來自普魯士的移民卡爾·舒爾茨（戴眼鏡者）

　　他也是第一位向國會提出公務員制度改革法案的美國參議員

　　（圖：Currier and Ives /wiki）

　　現有權力結構下既得利益者對改革的阻力可想而知。

　　下一任總統加菲爾德同樣承諾改革，然而在繼任後不到四個月，就遭到槍擊，在痛苦中苟延殘喘了兩個半月才死去。

　　上任六個半月就遇刺了

　　這無疑是公務員制度遺留問題的反噬

　　（圖：A. Berghaus&C. Upham/Wiki）

　　槍手曾幫加菲爾德競選拉票，是數量龐大的希望藉此分得公職的野心家中非常邊緣的一個，雖然他不懂法語，卻認為以自己的功勞自己應該成為駐巴黎外交官，因為被低估所以要槍殺總統。

　　“一個辦公室或者你的命”（圖：Wiki）

　　一個希望改革分贓政治的總統，也不得不依靠分贓政治手段上台，又被對分贓結果不滿的野心家刺殺。這樣的事件引起了社會各界的極大憤慨，成為大範圍改革的導火索，全國公務員改革聯盟成立。第二年議會中期選舉中，反對改革的議員大規模敗選，公務員改革的阻力被大大減輕。

　　1881年《帕克》雜誌漫畫，加菲爾德在門前發現棄嬰

　　標籤上書“公務員制度改革，海斯敬上”

　　遠處是身着女裝、手上提包的前總統海斯

　　（圖：Frederick Burr Opper/Wiki）

　　對於改革至關重要的《彭德爾頓法》獲得壓倒性通過，該法案主要有三大內容：

　　1. 將公務員分為政治任命的政治官員與考試擇優的職業文官兩類，初期只有十分之一的公務員由考試錄取，但是總統可以擴大法案的使用範圍。

　　2. 禁止因為政治原因將公務員撤職或降級，不得強迫公務員參加政黨活動，捐款。

　　3. 要求公務員政治中立，利用文官顧問委員會主管人事、監督執行。

　　經過將兩種官員集團拆分， 美國聯邦政府的管理思路變得清晰起來：職業文官的命運不再與總統綁定，當他們的職位不再來自大佬的任命，也就有了不被政黨左右的中立性。中立的官員可以保證公共服務不受換屆影響，提高政策的延續性。

　　漫畫：我們的的公務員制度

　　以安德魯·傑克遜騎在豬上來諷刺政黨分肥制

　　不再是以功績作為任命原因，而是任人唯親

　　（圖：Thomas Nast /wiki）

四十年的漸進過程

　　改革不會僅因為成功立法就大功告成。立法是一個里程碑，在這之後還有更多細節要推進。一黨掌握議會和政府時通常不願意提高職業文官比例，但是要發生政黨輪替時，當政者就會抓住最後的機會提高職業文官比例，讓對手上台後能直接左右的領域變少。

　　法案頒佈初期，僅適用於十分之一的公務員

　　經過一百多年的實施

　　大部分的聯邦僱員都是符合法案規定的

　　文官顧問委員會的權力也時大時小，當強勢如西奧多·羅斯福的人掌握這一委員會時，政治分贓就大受打擊，一旦換做弱勢政客領導，改革可能還要走回頭路。聯邦就是在這樣的鬥爭與妥協裏，讓抽象的改革理想與美國實際情況接軌的。

　　麥金萊任期總統期間，阿拉斯加的諾姆掀起淘金熱

　　亞歷山大·麥肯齊被派去管理金礦

　　還拒絕了政府要求他退還黃金的政令

　　（圖：Lomen Bros/wiki）

　　到1900年時，通過考試選拔的公務員比例已經升高至46%。

　　在地方，企業家與中產階級對州內改革起到了極大地推動作用。畢竟，腐敗帶來的不正當競爭限制了企業家及其僱員的“錢途”，尤其是郵政、海關、質檢等部門的低效會直接影響到他們的收益。他們組成委員會，宣傳改革並促進輿論監督，引起司法機構對相關人員的調查。

　　只要有人的地方就會有腐敗

　　在警察陣營中也有眾多的醜聞

　　蘭帕特分局醜聞中警察的罪行和其他犯罪分子並無差別

　　（圖：Wiki）

　　學校也成為智囊團，他們為政府提供理論化、前瞻性的改革目標，其中的佼佼者就包括未來的總統威爾遜。

　　1887年他剛剛博士畢業，在論文中留下了如下的批判：“市政府有毒的氛圍，州政府扭曲的秘密，華府暴露出的混亂、瀆職和腐敗，讓我們無法相信美國人對良好治理有概念。”隨後他提出加強國家能力建設，擴大政府的改革方向，日後他將帶着他的改革理念進入白宮。

　　威爾遜總統及其內閣成員

　　其任期內倒沒什麼著名的貪污政治醜聞

　　官員性醜聞倒是不少，加上一戰的爆發

　　對於公務員制度也沒那麼關注

　　（圖：GV Buck / Wiki）

　　通過立法，美國逐漸建立職位考試、薪資、獎懲、升降的統一標準。用體系化的官僚制度，代替執政黨層層任免，政府交替導致大換血的低效情況。因為選拔方式改變，教育水平高的專業人才逐漸替代政治任命上台的黨派政治家，提高了整體政府運轉效率。

　　1939年簽署的《哈奇法案》

　　要求公務員在履行職責時不得從事政治活動

　　（圖：https://mustreadalaska.com/）

　　而這背後，又有更加廣闊的社會背景，美國率先進入第二次工業革命，新的階層逐漸壯大並掌握話語權，而舊有的公共服務難以滿足社會需要，美國的政治改革是更深層政治變革的具體體現。

　　美國公務員制度委員會最早是於1871年設立

　　通過擇優制度而不是個人的關係選拔聯邦僱員

　　（新的公務員專員做入職宣誓）

　　（圖：Harris＆Ewing/wiki)

　　沒有公務員改革也就沒有強大高效的中央政府，恐怕也無力面對30-40年代國內外局勢的萬丈狂瀾。可以説這場延續了半個世紀的改革改變了美國的國運。

　　美國第45位總統特朗普簽署了三項行政命令

　　據説是為了加強公務員體系中的擇優原則

　　但大部分都沒能推行下去

　　（圖：shutterstock）

　　參考文獻：

　　1.https://zhcn.eferrit.com/%E5%BD%AD%E5%BE%B7%E5%B0%94%E9%A1%BF%E6%B3%95%E6%A1%88/

　　2.弗朗西斯·福山《政治秩序與政治衰敗》 廣西師範大學出版社

　　3.石慶環.美國聯邦政府治理腐敗研究:從1883年《彭德爾頓法》的視角觀察[J].《廉政文化研究》,2015:92-92.