美國政策觀察 | 拜登政府氣候行動與計劃：貿易政策與氣候目標相結合_風聞

走出去智庫觀察

當地時間1月27日，拜登簽署《關於應對國內外氣候危機的行政命令》，將應對氣候變化上升為“國策”，明確提出“將氣候危機置於美國外交政策與國家安全的中心”。外界普遍認為，拜登政府可能將會成為美國史上最重視氣候行動的政府。

走出去智庫（CGGT）觀察到，特朗普執政期間基本推翻了奧巴馬的氣候政策，其中就包括退出《巴黎協定》。拜登不僅重返《巴黎協定》，而且將氣候變化問題完全納入美國的外交政策、國家安全戰略和貿易方式，如在碳泄漏與化石能源補貼方面把貿易政策與氣候目標相結合，並禁止中國的煤炭出口補貼和碳污染轉出。

今天，走出去智庫（CGGT）刊發興業研究錢立華、方琦、魯政委對拜登氣候政策的研究分析文章，供關注美國氣候政策和中美關係的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、拜登競選期間的氣候計劃提出了美國在2050年前實現100%清潔能源和淨零排放的目標，同時在基礎設施、電力行業、建築、交通、清潔能源等領域提出了具體的計劃措施，並且重視清潔能源、電池等新興技術領域的創新，旨在讓美國未來成為這些領域的引領者。

2、拜登強調將把貿易政策與氣候目標相結合。拜登政府將對未能履行其氣候和環境義務的國家徵收碳調節費用或設定碳密集型產品配額，同時還將在未來的貿易協議中加入合作伙伴承諾實現巴黎氣候目標的條件。

3、拜登將重啓奧巴馬-拜登政府在2015年發起的“創新使命”計劃，這是一項包括23個國家和歐盟共同參與的全球性計劃，專注於研究、開發和部署潛在的突破性技術以加速清潔能源創新。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/錢立華 方琦 魯政委

興業研究2021年1月20日，美國新任總統拜登正式上任，在其上任第一天就迅速簽署了15項行政令和2項行政行動[1]，應對氣候變化作為拜登的主要競選承諾之一，也成為了其首批行政措施中的重要內容，包括重新加入《巴黎協定》。同時應對氣候變化也被列為聯邦政府的優先事項之一，僅次於應對新冠疫情。1月27日，在上任一週後，拜登又簽署了《關於應對國內外氣候危機的行政命令》，主要從美國外交政策和國家安全、國內政府措施兩個方面部署了美國政府的應對氣候變化行動。

此前在競選過程中，拜登已提出了2萬億美元的詳細氣候計劃，作為其“重建更好未來”（Build Back Better）經濟計劃中的四大支柱之一。而拜登上任以來的氣候行動則基本與此前他競選過程中承諾的氣候計劃保持了一致，如此前計劃中提出的美國在2050年前實現淨零排放、電力部門在2035年前實現零排放的目標均在其上任以來的行政命令中都已正式提及，因此拜登政府後續的氣候行動仍將大概率以此前提出氣候計劃為基礎。

拜登競選期間的氣候計劃提出了美國在2050年前實現100%清潔能源和淨零排放的目標，同時在基礎設施、電力行業（2035年前實現零排放）、建築（2035年建築部門碳足跡減少一半）、交通、清潔能源等領域提出了具體的計劃措施，並且重視清潔能源、電池等新興技術領域的創新，旨在讓美國未來成為這些領域的引領者。

在國際合作方面，拜登在氣候計劃中也表示將重新成為國際應對氣候變化的領導者，引領各主要國家提高自身的氣候目標，並確保這些目標承諾的可執行性與透明度，同時還將把氣候變化問題完全納入美國的外交政策、國家安全戰略和貿易方式，如考慮對未能履行其氣候和環境義務的國家徵收碳調節費或設定碳密集型產品配額等，其中還特別提到了中美雙邊碳減排協議。因此，隨着美國即將重返國際應對氣候變化合作，並將氣候目標與外交、貿易政策相結合，**理解拜登政府的氣候行動與計劃將有助於我們理解未來的中美貿易關係以及中國的國際氣候合作形勢。**基於此，本文對拜登的氣候行動與計劃進行了詳細的梳理。

一、拜登上任以來的氣候行動

1、拜登上任首日的氣候行動

應對氣候變化是拜登的主要競選承諾之一，在其上任首日就取得了積極進展：

一是重返《巴黎協定》，與此前的承諾一致，拜登在上任首日即簽署行政令，美國將重新加入《巴黎協定》[2]，該承諾已提交至聯合國，並將在30日內（2月19日）生效。此前在2017年6月，美國前總統特朗普宣佈美國將退出《巴黎協定》，2020年11月4日，美國正式退出了該協定。

二是簽署了《關於保護公眾健康和環境以及恢復科學應對氣候危機的行政命令》[3]，該行政令指出本屆聯邦政府在保護健康和環境以及應對氣候變化方面的政策目標為：傾聽科學；改善公眾健康和保護環境；確保獲得清潔的空氣和水；限制接觸危險化學品和殺蟲劑；追究污染者的責任；減少温室氣體排放；加強應對氣候變化影響的能力；恢復和擴大國家瑰寶和紀念碑；並將環境正義和創造實現這些目標所必需的高薪工作崗位作為優先事項。為了實現這些政策目標，該行政令指示美國所有行政部門和機構立即採取行動來解決過去4年中聯邦頒佈的違背這些目標的法規和其他行為，並立即開始着手應對氣候危機。同時也進行了幾項具體的部署，主要撤銷了一系列特朗普執政期間頒佈的氣候相關的“有害政策”，重點包括以下內容：

**●**立即審查所有行政部門和機構在過去四年間的政策行動，針對可能違背前述政策目標的政策與行動，視情況考慮終止、修改或撤銷。主要涉及特朗普執政時期頒佈的關於石油和天然氣行業的甲烷排放標準；燃油經濟性標準；商用/工業設備、家用電器和建築的節能標準；空氣污染標準領域的政策與行動，並針對這四類設定了明確的終止、修改或撤銷的時間表。同時，還提出環境保護署（EPA）應在2021年9月之前，為石油和天然氣部門的甲烷和揮發性有機化合物排放制定新的綜合性能標準和排放準則。 

****●****恢復國家紀念碑。主要涉及特朗普執政時期大幅削減的國家紀念碑保護區。

****●****加強對北極避難所的保護。一方面，暫停聯邦政府在北極國家野生動物保護區的所有油氣鑽探相關活動， 此前特朗普政府放開了在北極國家野生動物保護區（ANWR）進行石油和天然氣鑽探，並於2020年8月簽署了同意在ANWR進行沿海平原油氣租賃項目的決定，拜登在該行政命令中明確提出暫停與該項目相關的所有活動。另一方面，恢復奧巴馬政府時期在北極水域和白令海的某些近海地區停止石油和天然氣鑽探、並建立北白令海氣候恢復區的相關做法與決定，這些決定曾在特朗普政府時期被撤銷。

****●****計算減少温室氣體排放帶來的社會效益。行政令提出要準確計算各種温室氣體排放的社會成本， 在對監管和其他行動進行成本效益分析時，準確的社會成本對於準確確定減少温室氣體排放的社會效益至關重要。而這也將有助於政府作出合理的決策、認識到氣候影響的廣度，並支持美國在氣候問題上的國際領導地位。社會成本主要包括温室氣體排放增加對農業淨生產力、人類健康、氣候風險帶來的財產損失以及生態系統服務價值的影響。為此，美國將設立一個温室氣體社會成本機構間工作組，並明確提出了該工作組的任務及時間表。

****●****撤銷基斯頓輸油管發展計劃（Keystone XLPipeline） ，此前在2015年，奧巴馬總統考慮到氣候與環境問題拒絕了該項目的許可，但在2019年3月29日，特朗普批准了該項目，向橫加公司（TransCanada）授予了在美國和加拿大國際邊界建設和運營輸油管道的許可證，本次拜登發佈的行政令撤銷了該許可證。

2、拜登《關於應對國內外氣候危機的行政命令》

2021年1月27日，在上任一週後，拜登又簽署了《關於應對國內外氣候危機的行政命令》 [4] ，主要從美國外交政策和國家安全、國內政府措施兩個方面部署了美國政府的應對氣候行動： 

一是在美國的外交政策和國家安全考量中將氣候危機放核心地位。

該命令明確將對氣候因素的考量確定為美國外交政策和國家安全的基本要素。同時，該命令還申明，在執行和鞏固《巴黎協定》目標的過程中，美國將發揮領導作用，以促進全球氣候雄心的顯著提升，主要行動包括：

****●****推動美國的氣候外交，包括主辦領導人氣候峯會（2021年4月22日）、重新召開主要經濟體能源和氣候論壇、在更大範圍的國際論壇上增強氣候雄心與氣候因素的考量，同時為了強調美國政府在外交政策中致力於提高氣候的承諾，設立了一個新職位——總統氣候特使，該職位將在國家安全委員會中佔有一席之地。

****●****立即開始根據《巴黎協定》制定國家自主貢獻（NDC），力爭在領導人氣候峯會之前提交。

****●****立即開始制定一項氣候融資計劃，以戰略性地利用多邊和雙邊渠道和機構，幫助發展中國家實現氣候變化。

此外，為了確保美國外交政策和國家安全有限考慮氣候問題，該命令還要求國家情報局局長準備一份有關氣候變化對國家和經濟安全影響的國家情報評估，要求國務卿準備批准《蒙特利爾議定書》基加利修正案的相關文件並提交參議院，同時要求各從事國際工作的部門提交將氣候因素納入其國際工作的戰略與實施計劃。

二是在全政府範圍內採取措施應對氣候危機。

該命令重申了此前拜登在競選過程中承諾的美國在2050年前實現淨零排放的目標，並強調將動員全政府範圍的、全部機構部門的能力來應對氣候危機。為此，該命令正式成立了一個白宮國內氣候政策辦公室，由國家氣候顧問或總統助理領導，負責協調和執行總統的國內氣候議程；以及一個國家氣候工作組，集合了來自21個聯邦機構和部門的領導人，以動員全政府範圍的措施應對氣候危機。

具體部署包括五個方面：

一是利用聯邦政府的購買力、不動產和資產管理，來以身作則，領導全美國應對氣候危機。包括：

****●****聯邦清潔電力和汽車採購戰略。即制定一項清潔能源電力和汽車的採購計劃，以推動2035年前電力部門實現零碳排放、將各級政府用車置換為清潔和零排放車輛，包括郵政服務車輛。在必要時將計劃為這些目標進行額外立法。同時，該命令強調這些採購應當符合“美國製造”標準。

****●****在公共土地和近海水域 增加可再生能源產量，目標到2030年美國海上風能增加一倍；同時暫停在這些區域簽訂新的石油和天然氣租賃協議，並對所有現有相關租賃許可做法進行嚴格審查，考慮通過調整特許權費用等方式增加相應的氣候成本。

****●****在聯邦資金管理方面，確保聯邦資金沒有直接用於化石燃料補貼，同時尋求聯邦資金刺激清潔能源技術和基礎設施的創新機會，並在2022年以後，取消化石燃料補貼、優先考慮清潔能源投資。

****●****要求各聯邦機構制定和公佈氣候行動計劃， 以提高其設施和業務運營對氣候變化的適應能力和韌性，並定期公佈進展報告。

**二是重建基礎設施以實現可持續經濟。**確保聯邦政府基礎設施投資減少環境污染和考慮氣候影響，加快清潔能源和輸電項目的部署。

**三是推動生態保護、農業和造林。**該命令提出了到2030年保護至少30%的陸地和海洋的目標，並要求農民和各級政府官員等利益相關者均參與其中。同時提出建立一個“平民氣候行動計劃”，使新一代美國人致力於保護和恢復公共土地和水域、植樹造林、增加農業部門碳匯、保護生物多樣性。

**四是振興能源社區。**建立一個煤炭和電廠社區與經濟振興跨部門工作組，隨着國家向清潔能源經濟的轉變，工作組應幫助這些地區的振興經濟併為工人提供保障與轉業幫助。

**五是確保環境正義並刺激經濟機會。**設立白宮環境司法機構間委員會和白宮環境司法諮詢委員會，致力於解決當前和歷史上的環境不公正現象，通過在環境保護局、司法部和衞生與公眾服務部設立新的或擴建的辦公室，來加強環境司法監督和執法。該命令還提出了一項“正義40倡議”，目標是將聯邦相關投資總收益的40%提供給弱勢社區，並通過建立環境正義記分卡來跟蹤實現這一目標的績效。

除了簽署《關於應對國內外氣候危機的行政命令》外，當天拜登同時還簽署了《關於科學誠信和循證決策的總統備忘錄》以及重新建立了總統科技顧問委員會（PCAST），強調政府決策應以科學事實與證據為基礎。

二、拜登的氣候計劃

在競選期間，拜登團隊曾發佈了一項氣候計劃——《清潔能源革命與環境正義計劃》（Plan for Clean Energy Revolution and EnvironmentalJustice），提出了美國在2050年前實現100%清潔能源和淨零排放的目標，並且在未來10年聯邦政府將投資1.7萬億美元作為支持。2020年7月，拜登團隊發佈了新的氣候計劃——《建設現代化的、可持續的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructureand an Eqitable Clean Energy Future），對原始氣候計劃進行了更新，提出到2035年實現電力行業零碳排放，並投資計劃增加至2萬億美元，同時新的氣候計劃也是拜登團隊提出的“重建更好未來”（Build Back Better）經濟計劃中的四大支柱之一。

拜登新氣候計劃不僅指出了應對氣候危機刻不容緩，同時也指出在當下受到疫情影響的困難時刻，美國有機會在復甦重建的過程中建立一個更有韌性、更可持續的經濟，使美國走上不晚於2050年實現整個經濟淨零排放的道路。為此，拜登新氣候計劃旨在發動一項全國性的努力，來建設現代化的、可持續的基礎設施，並實現公平的清潔能源未來，同時創造更多的就業機會。這項計劃包括在基礎設施、汽車工業、交通、電力部門、住房、創新、農業和生態保護與環境正義等方面進行影響深遠的投資，投資規模達到2萬億，並計劃在拜登的第一個任期內部署這些資源。

拜登新氣候計劃包括七大關鍵要素：

·建設現代化的基礎設施

**·**讓美國的汽車工業憑藉自有技術贏得21世紀的勝利 

**·**到2035年實現電力行業零碳排放

**·**大力投資於建築能效的提升，包括完成改造400萬幢建築和新建150萬套經濟適用房

**·**對清潔能源創新進行歷史性投資

**·**推進可持續農業和生態保護

**·**確保環境正義和公平的經濟機會

這七大關鍵要素構成了拜登新氣候計劃的核心，圍繞每一要素都提出了具體的計劃目標或措施，主要內容見圖表1：

三、拜登應對氣候變化的國際合作計劃

在拜登最初的氣候計劃中提出，美國將團結世界其他地區共同應對氣候變化的威脅，除了會重返《巴黎協定》外，還將努力引領各主要國家提高自身的氣候目標，並確保這些目標承諾的可執行性與透明度，同時還將把氣候變化問題完全納入美國的外交政策、國家安全戰略和貿易方式。

具體來看，拜登氣候計劃中國際合作方面的行動主要包括：

在引領國際氣候行動方面， 拜登將在上任第一天就重新加入《巴黎協定》（這一承諾已兑現），並且主導一場旨在提高各國氣候目標雄心的重大外交努力，為此，拜登將在上任100天內完成：

****●****召集一次世界氣候峯會，讓世界上主要碳排放國的領導人直接參與，説服他們與美國一道做出更有雄心的國家承諾，超越他們已經做出的承諾。

****●****引領世界達成可執行的國際協議，以減少全球航運業和航空業的排放。

****●****接受《蒙特利爾議定書》基加利修正案，為遏制氫氟碳化合物(hydrofluorocarbons)增加動力。

在碳泄漏與化石能源補貼方面， **首先， 拜登強調將把貿易政策與氣候目標相結合。**拜登政府將對未能履行其氣候和環境義務的國家徵收碳調節費用或設定碳密集型產品配額，同時還將在未來的貿易協議中加入合作伙伴承諾實現巴黎氣候目標的條件。

**其次，禁止中國的煤炭出口補貼和碳污染轉出。**拜登將召集各國統一戰線，要求中國在“一帶一路”基礎設施項目中遵守高環境標準，以避免把污染轉出至其他國家。具體的行動包括：

****●****制定未來的中美雙邊碳減排協議 並認為該行動取決於中國取消對煤炭和其他高排放技術的不合理出口補貼，以及在減少與“一帶一路”倡議有關項目的碳足跡方面的可核查的進展。 

****●****在七國集團(G7)和多邊出口金融機構過去的承諾基礎上，尋求G20作出承諾，終止對高碳項目的所有出口融資補貼，以及除最貧窮國家外所有國家的煤炭融資。

****●****與合作伙伴一起為“一帶一路”倡議沿線國家的低碳能源投資提供替代融資來源。

****●****改革國際貨幣基金組織（IMF）和區域開發銀行關於發展項目債務償還優先事項的標準。美國將帶領志同道合的國家制定規則，在確定國際債務延期條件下的償還順序時，將不可持續的氣候和債務成本因素納入考量。因為高碳和高債務成本的項目將被淘汰，這使其風險和成本更高。

**第三是要求在全球範圍內禁止化石燃料補貼。**拜登將在奧巴馬-拜登政府取得的成就的基礎上，推動G20國家逐步取消化石燃料補貼。通過與包括中國在內的主要國家領導人接觸，拜登將確保在他第一個任期結束前達成一項取消化石燃料補貼的全球承諾。在他執政的第一年，美國將削減國內的化石燃料補貼，並將這些資源重新用於對清潔能源基礎設施的歷史性投資。

**在清潔能源發展和氣候投融資方面，首先，拜登將提出一項清潔能源出口和氣候投資倡議，促進美國在全球範圍內的清潔能源出口和投資。**該倡議將為向國際市場提供碳解決方案的美國公司提供激勵措施，以刺激美國的工業、就業和競爭力，使美國成為世界清潔能源技術的領導者。在該倡議下美國將優先與那些根據《巴黎協定》作出重大氣候承諾的國家建立夥伴關係，併為美國向這些國家出口清潔能源提供低成本融資。初期重點將是太平洋和加勒比地區的小島嶼國家。

**其次，禁止為非清潔能源融資。**拜登將確保海外私人投資公司（OPIC）、美國進出口銀行和美國國際開發金融公司大幅減少其投資組合中的碳足跡，如禁止為燃煤電廠提供融資。

第三，履行美國的氣候資金承諾，為作出氣候承諾的發展中國家提供“綠色債務減免”。拜登將重申美國對綠色氣候基金的支持。同時將與國際金融機構合作，為那些將資金用於氣候友好型領域的國家尋求共同的債務減免。

**最後，促進全球清潔能源研究。拜登將重啓奧巴馬-拜登政府在2015年發起的“創新使命”計劃，這是一項包括23個國家和歐盟共同參與的全球性計劃，專注於研究、開發和部署潛在的突破性技術以加速清潔能源創新。**拜登承諾將投資資金提升至原始承諾的四倍，同時還將建立以實際研究和發展成果為基礎的績效目標；改進數據收集和透明度，以更好地跟蹤進展和提高問責制；加強與私人企業的合作；幫助其他國家進行機構研發能力建設，以確保增加的資金得到最有效的使用。

除了以上計劃行動外，拜登還提出了制定全新的全球氣候變化報告已敦促各國履行巴黎協定承諾、在全球範圍內暫停北極海上鑽探、將氣候變化重新確立為北極理事會的優先事項、加強在美洲的氣候合作等。

注：

[1] 資料來源：拜登上任第一天推翻特朗普時代17項行政措施，搜狐新聞，2021-1-21，https://www.sohu.com/a/445828739_656058（查於2021-1-22）

[2] 資料來源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/（2021/1/20）

[3] 資料來源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/executive-order-protecting-public-health-and-environment-and-restoring-science-to-tackle-climate-crisis/（2021/1/20）

[4] 資料來源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/（2021/01/27）

來源：興業研究宏觀