徐忠：養老金全國統籌道德風險問題比較明顯，地方統籌更可持續_風聞

“當前養老金改革面臨壓力很大，困難很多。我們一定要沿着正確的改革方向推進，否則改革成本巨大。”中國銀行間市場交易商協會副秘書長徐忠寫道。

日前，在為《養老金改革的分析框架與路徑選擇——周小川有關論述彙編》一書撰寫的書評文章中，徐忠指出，養老金改革涉及方方面面利益，改革難度很大，但改革拖而不決，可能帶來更大的風險。“當前不能貽誤戰機，要下定決心儘早推進。”

關於養老金應該全國統籌還是地方統籌的問題，徐忠認為，全國統籌雖然短期看可以增強調劑基金餘缺的能力，但長期來看道德風險問題比較明顯。地方統籌的模式更有利於維持養老金體系的長期可持續性。

他指出，對養老金結餘的地方，沒有“多繳多得”的激勵機制，會損害繳納養老保險的積極性。對於欠發達地區，如果預期可以將養老金支付責任轉給中央政府，則會出現突擊擴大領取養老金人數範圍的現象。

“當前應鼓勵地方在適當條件下探索不同的改革路徑，創新不同的管理模式，通過地方間適度競爭，優化趨同。”徐忠説。

有人擔心地方統籌是否會影響勞動力自由流動就業。

周小川指出，在地方統籌的框架下，為了不影響勞動力自由流動，可設計養老金的可攜帶，通過電子支付發展實現N對1付款，解決跨省流動的可持續性問題，目前金融科技的發展，這種N對1的支付方法很容易實現。

由此，可建立“各省分散負責、跨省流動就業分段繳費、退休地累計發放養老金”的地方統籌制度。

以下為全文內容

下決心儘早推進養老金改革 ——評周小川《養老金改革的分析框架與路徑選擇》

文 |徐忠

（徐忠）

最近部分地方養老金出現“窟窿”，養老金改革問題開始引起社會各方大量關注。

養老金改革是一個多維的複雜系統，涉及方方面面利益，改革難度很大，往往各説各話，難以達成共識，特別考驗政策制定者的經濟學功底和智慧。

早在20世紀80年代，中國人民銀行原行長周小川就對這個問題進行了深入思考，根據中國人口老齡化的趨勢很有遠見地指出，中國現收現付的養老金體制不可持續，此後近40年，他一直關注養老金體制的改革，《養老金改革的分析框架與路徑選擇》這本書是對他多年來在這個領域思考研究的彙總和整理。

從經濟學的視角出發，結合國內外的案例研究，圍繞養老金改革這一挑戰極大的改革，周小川以化繁為簡、系統思考的方法，剖析了改革的目標、路徑、時機等關鍵問題，並給出了一攬子改革方案。本書既淺顯易懂，又思考深邃，對社會各界尤其是決策層凝聚共識、下決心推動養老金改革至關重要。

前瞻性給出了養老金改革的系統性方案

周小川的政策見解頗具前瞻性。很多時候，在問題剛出現苗頭甚至是尚未出現苗頭之前，基於國際與歷史研究，基於經濟學的嚴謹分析，他就能前瞻性地指出問題所在。對養老金改革問題的觀察和建議亦是如此。

他認為，現行養老金制度在宏觀上是不可持續的，並針對這個複雜問題提出了系統的改革方案。這個方案不僅統籌考慮了養老金改革、國有企業改革、資本市場發展等方方面面，而且給出了可能需要橫跨數年的具體的路徑設計。

第一，中國養老金制度由現收現付的受益基準型（DB）轉向預籌積累的供款基準型（DC）為主，在當前人口老齡化加劇趨勢下是必然的選擇。

現收現付的DB型養老金制度涉及使用隔代的錢，假設人均壽命、出生率、年齡中位數等人口參數固定不變，那麼用現收現付的DB型養老金制度既可解決當前的問題，也可解決未來的問題。

但中國人口老齡化發展速度非常快，人均預期壽命提升得也非常快，現行基於現收現付的DB型養老金制度在宏觀上不可持續，養老金收支缺口正在顯現，養老金的財務可持續性問題日益突出。

這個重要的判斷，周小川在20年前就已作出，這也是多年來這位有使命感的中央銀行家堅持不懈為這個問題示警、發聲並給出政策建議的原因。

隨着中國老齡化的加劇，從目前現收現付制的DB型養老計劃轉向發展基金積累制的DC型養老計劃是必然選擇。可逐步提高養老金繳費中進入個人賬户的比例，同時通過税收激勵鼓勵個人開展養老金的儲蓄和投資，發揮財富管理功能實現養老金資產的積累壯大，才能實現養老金體系的可持續性。

第二，養老金制度改革既要從總量上注重養老金體制的收支平衡，也要重視從微觀經濟角度研究養老金制度的改革對勞動生產率和企業競爭力的影響。

在現收現付的模式下，用不斷提高繳費率的辦法滿足養老給付需求，導致中國養老保障繳費率屬於國際較高水平，影響了企業競爭力。

事實上，從1986年到2005年，中國養老金繳費率一路上升，至2005年已經上升到28%（企業繳費20%+個人繳費8%），無論與OECD（經合組織）發達國家，還是與主要的發展中國家相比，都處於最高水平之列。

持續上升的繳費率對企業來講是不可承受的，2019年，在企業呼籲下，企業的養老金繳費率由20%降至16%。但降低費率又帶來了養老金體系收支不平衡的問題。

從全球來看，養老金對企業負擔是影響其競爭力的一個重要方面。相較而言，匯率對企業成本的影響至多幾個百分點，但養老金企業承擔的成本卻相差十多個百分點，對企業競爭力的影響很大。

第三，養老金改革需要數年才能完成，用歷史還原法處理代際差異，並劃轉國有資本做實個人賬户，可實現新舊體制的過渡。

如果就養老金改革的目標模式取得共識，則要解決改革路徑問題。在一個體制轉至另一個體制的過程中，如何處理不同年代的人和不同工作崗位的個人賬户空缺的問題，需要考慮代際公平。

周小川基於國內外研究，建議採取“歷史還原”的方法。採用歷史還原法可能存在空賬問題，即個人賬户裏面沒有錢。

考慮到舊制度下的低福利是形成龐大國有資產的重要來源，用國有資本劃轉的辦法彌補養老金歷史欠賬是恰當的。

2017年，國家決定劃轉10%的國有資本補充社保基金，有專家預計，如果劃轉成功，養老金繳費水平可以降低3~5個百分點。

未來可以考慮以養老金繳費率作為觀測劃轉社保成效的指標，進一步研究加大劃轉比例。

這個思路實際上又將養老金改革與國企改革進行了統籌。養老基金作為財務投資者，通過參股方式參與公司治理，有利於實現國企監管從“管企業”轉向“管資本”；同時，也有利於落實“競爭中性”的原則。

第四，發展基金積累制的DC型養老計劃可以促進養老金改革與資本市場健康發展良性互動。

發展基金積累制的DC型養老計劃由於強調了個人的養老責任，實現了個人養老責任和收益的良好互動。同時將家庭部門的短期儲蓄變成“長錢”，發展直接融資市場，有效支持“去槓桿”。

2020年中國GDP已超過100萬億元，家庭金融資產將達到200萬億元。按照家庭資產負債表的結構，30%的家庭資產將用於養老，資金規模大概60萬億元。

其中第三支柱個人賬户留存的資金約為40萬億元。交給專業機構運營，如果配置20%進入股權融資市場，那麼資金約有8萬億元。只要科學、綜合、審慎地配置在股權融資中，可以形成“長錢”，實現養老基金長錢和企業股權融資的期限的匹配，是企業部門去槓桿的重要驅動力。

養老金體系的改革也有利於促進機構投資者的發展，增強金融市場的穩定性。長期以來，中國的資本市場散户多、波動性大、炒作風氣濃，削弱了資本市場的吸引力和服務實體經濟的能力。機構投資者具有信息優勢、規模優勢，有着較為專業和科學化的投資決策模式，行為更接近於有效市場假説中的“理性經濟人”，其市場地位的提高將有利於促進金融市場健康穩定的發展。

​特別強調激勵機制在改革方案設計中的重要作用

周小川在進行改革問題的討論時，始終堅持市場化理念，只有符合激勵機制的基本原理，兼顧了各方面的利益和積極性，改革方案才能長期可持續。在養老金改革這個涉及主體多、利益關係錯綜複雜的領域，在微觀制度設計上更是需要特別注重發揮激勵機制的作用。

第一，養老金改革要解決好不同目標函數的多方博弈問題。養老金涉及的主體包括中央政府、地方政府、企業、個人，不同主體有各自目標，行為表現不同。比如，由於短期內對自己不利，政府和企業可能都不太願意真正做實個人賬户。在多方博弈的情況下，僅依靠簡單的行政命令，很難搞好養老金改革。正確的做法是釐清這些複雜關係，然後求解多方博弈問題，找到對各方都相對公平的方案。

解決個人賬户的歷史問題時，是使用“老人老辦法、新人新辦法”，還是使用“歷史還原法”，對於新人和老人的影響很大，其中就要特別注意公平問題。使用國有資本補充個人賬户，則是綜合考慮了這個做法具有歷史正當性和公平性。

逐步改變片面依賴政府兜底養老體制，有利於激發各方力量促進養老體制可持續發展。從政府兜底的單一支柱轉到政府、企業和個人三者責任共擔的多支柱養老金體系，是全球應對人口老齡化挑戰的基本經驗。

事實上，如果政府推動第二和第三支柱發展起來以後，政府可以將更多的資源用於第一支柱，並向低收入羣體傾斜。

第二，養老金改革要特別注重對企業和個人的激勵機制。符合激勵機制，不僅對於養老金可持續很重要，也關係到對經濟效率的深遠影響。

周小川強調要增加繳入個人賬户的比例，甚至是企業和個人繳納的部分要全部納入個人賬户，就是出於激勵機制的考慮。這是因為，如果養老金沒有納入個人賬户，不能作為企業對勞動者的報酬，對企業和個人的激勵就沒有辦法體現，導致生產率下降以及個人參與勞動積極性下滑。

過去在進行制度設計的時候，對政策工具的理解不深，追求表面上的簡單易懂，但政策的激勵機制沒有發揮。國際上基本都是等比例繳入個人賬户，微觀上可以起到激勵機制作用。

第三，養老金改革也要統籌對中央和地方的激勵關係。實際上，關於實行全國統籌還是地方統籌，在各個層面都有討論。短期來看，全國統籌雖然可以增強調劑基金餘缺的能力，以應對人口老齡化較為嚴重地區的養老金缺口，但長期來看道德風險問題比較明顯，不利於養老金體系的長期可持續性。而地方統籌的模式尊重了地區經濟發展水平差異較大的現實國情，體現激勵相容，更有利於維持養老金體系的長期可持續性。

關於地方統籌還是中央統籌，國際上的主要經驗也是維護統一大市場前提下賦予地方財政自主權，增強地方財政激勵相容機制，充分利用地方政府的信息優勢。

當前應鼓勵地方在適當條件下探索不同的改革路徑，創新不同的管理模式，通過地方間適度競爭，優化趨同。對養老金結餘的地方，沒有“多繳多得”的激勵機制，會損害繳納養老保險的積極性。對於欠發達地區，如果預期可以將養老金支付責任轉給中央政府，則會出現突擊擴大領取養老金人數範圍的現象。

同時，保持一個養老金投資機構，還是多個投資機構，也要在保持適度競爭與防止過度競爭增加成本之間進行平衡，可能保持一定的數量是合適選擇。

有人擔心地方統籌是否會影響勞動力自由流動就業。周小川指出，在地方統籌的框架下，為了不影響勞動力自由流動，可設計養老金的可攜帶，通過電子支付發展實現N對1付款，解決跨省流動的可持續性問題，目前金融科技的發展，這種N對1的支付方法很容易實現。由此，可建立“各省分散負責、跨省流動就業分段繳費、退休地累計發放養老金”的地方統籌制度。

養老金改革到了需要下決心的關鍵時刻

養老金改革涉及方方面面利益，改革難度很大，但改革拖而不決，可能帶來更大的風險。當前不能貽誤戰機，要下定決心儘早推進。

第一，養老金改革問題取得共識、下定決心是很難的。要有歷史和國際的視野，對體制機制上的扭曲有充分的認識。

從全球經驗來看，因為人口老齡化問題導致養老金宏觀上不可持續的現象很多，有的出現了社保體系破產，有的出現了社會動盪，也有的出現了經濟陷入發展瓶頸。任何“拖”的方法都有邊界約束，不可持續。

中國過去實行了30多年的計劃生育政策，未來的人口老齡化問題困難更加突出。本世紀初的時候，國家幾乎已經下定決心劃轉國有資本充實社保基金，但最後沒有做成，間接導致了目前越來越高的養老繳費率，問題也變得越來越難以解決。

第二，改革必須勇於決斷，儘早推進。改革一般都會有阻力，不能盲動，更不能求穩求全，尤其不能誇大風險，過度維穩，不敢觸動既有利益格局，不敢改變現行體制機制。要有序推進改革，保持戰略定力，推動改革時主要應該防範系統性風險，如果過度追求穩定，必然會使改革停滯不前，貽誤改革時機並最終釀成危機。

從國際上來看，主要經濟體在推行改革過程中，誰的步子走得更堅定、更紮實，誰就會在競爭中佔據優勢。

周小川經歷過太多的重大改革，對中國的改革有很多非常深刻的見解。在一次談話中，他指出，中國的一些重大改革一定要論證清楚，尤其要把長遠的目標想清楚，朝着正確的改革方向前進，快一點慢一點關係不大，怕就怕為了短期的目標偏離了長遠的發展方向，又要走回頭路，推倒重來。

很多問題的改革是長期的，有些改革甚至要花5年、10年、20年去看。當前養老金改革面臨壓力很大，困難很多。我們一定要沿着正確的改革方向推進，否則改革成本巨大。（中國金融四十人論壇 徐忠）