美國反壟斷觀察 | 拜登政府對反壟斷法及其執法的潛在影響【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

當地時間2月4日，美國國會參議院“反壟斷一把手”科羅布徹(Amy Klobuchar)提出內容廣泛的美國反壟斷監管改革法案《競爭和反壟斷執法改革法案》(Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act)。如果新法案通過，美國科技巨頭可能面臨更加嚴厲的監管或整頓，將會遏制通過併購尋求主導優勢的公司。

走出去智庫（CGGT）觀察到，該法案將為美國司法部反壟斷部門和反壟斷監管機構聯邦貿易委員會提供廣泛的新權力和資源，包括美國司法部反壟斷部門和聯邦貿易委員會的年度預算分別為48.45萬美元和6.51億美元，分別增加約3億美元。由此可見，對於臉書、谷歌和亞馬遜等科技巨頭而言，今年將是反壟斷審查非常嚴重且頻繁的一年。

拜登新政府的反壟斷政策將有哪些變化？走出去智庫開設【美國反壟斷觀察】專欄，今天刊發元達律師事務所合夥人劉晨光等的文章，供關注美國反壟斷政策的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、反壟斷法及其執法不太可能在聯邦層面發生重大變化，特別是考慮到當選總統拜登歷史上在反壟斷問題上的温和立場、民主黨至多只能在參議院佔微弱多數以及聯邦法院對執法的影響。

2、儘管科技行業最近受到關注，但任何適用於科技行業的更嚴格標準也將適用於其他行業，並對其他行業產生影響。未來幾年，製藥和醫療保健行業很可能面臨更嚴格的審查。

3、雖然我們可以肯定地期待在新政府下加強執法和政策改革，但政策和執法的變化可能會有所緩和。然而，在聯邦層面之外，我們可以預期州總檢察長的活動可能會繼續增加。在某些情況下，新的州法律可能比聯邦法律更具侵略性。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

儘管總統拜登已宣佈多項重要任命，這些任命對新政府的影響仍懸而未決，但我們可能會在未來幾年內看到司法部（“DOJ”）和聯邦貿易委員會（“FTC”）的關注重點發生變化，以及在科技、醫療、農業等幾個關鍵行業的反壟斷執法力度的加強。然而，反壟斷法及其執法不太可能在聯邦層面發生重大變化，特別是考慮到當選總統拜登歷史上在反壟斷問題上的温和立場、民主黨至多只能在參議院佔微弱多數以及聯邦法院對執法的影響。

一、新政府的主要影響取決於當選總統拜登的人事選擇

**當選總統拜登已於今年1月就職，對反壟斷政策及其執法的最重大影響將在於他新任命的司法部和聯邦貿易委員會領導人。**總統通常通過任命這些領導人來推動政策，然後這些領導人會自主地做出執法決定（特朗普總統和他的推特文旨在更直接地影響決策，這是一種反常現象）。例如，2017年任命馬肯·德拉希姆（Makan Delrahim）為司法部反壟斷司的助理總檢察長，這使得人們更加關注在制定標準的組織和FRAND（公平合理非歧視）許可的背景下界定反壟斷法的作用邊界，並提高了對行為救濟的懷疑，從而導致司法部質疑AT&T和時代華納的併購。

從歷史上看，**當選總統拜登在反壟斷問題上的立場是温和的，他在競爭法問題上並沒有表現出像參議員伊麗莎白沃倫（Elizabeth Warren）這樣的民主黨同僚們在競爭法問題上的激進立場。**儘管如此，由於被普遍認為這些領導職務的個人的觀點各異，在作出這些重要的人事選擇之前，行政部門中的改變將產生何種影響還存在不確定性。例如，根據當選總統拜登對聯邦貿易委員會委員的任命，我們可能會在聯邦貿易委員會利用《聯邦貿易委員會法》第5條規定的規則制定權以補充反壟斷裁決上看到更多的創造性。[1]

然而，**儘管當選總統拜登上任後已推選代理主席來領導聯邦貿易委員會，但聯邦貿易委員會的任何重大政策變化至少要到2023年才會發生，因為這五位委員的任期是交錯進入新政府。**共和黨委員最早的任期是2023年9月到期，因此除非一名或多名共和黨委員在任期屆滿前辭職（根據歷史慣例，這完全有可能），否則聯邦貿易委員會在此之前仍將是共和黨佔多數。

二、一個民主的政府可能會加強反壟斷執法

人們普遍認為，在民主黨政府的領導下，反壟斷執法力度有所增加。[2]儘管聯邦貿易委員會在2020年有着創紀錄的繁忙年份，[3]在過去幾年裏，司法部對合並和卡特爾起訴的執法力度都有所下降。[4]目前尚不清楚司法部起訴和罰款的下降是因為執法優先權降低，還是因為大規模調查結束後自然起伏，但在未來幾年，對串通行為的調查和執行可能會增加。鑑於COVID-19疫情，尤其如此，因為此類危機往往會增加公司串通的機會或動機。請看我們之前的競爭角逐播客，瞭解病毒影響供應鏈時企業面臨的挑戰，以及企業應採取哪些措施來減輕其反壟斷風險。事實上，美國司法部和聯邦貿易委員會（FTC）已經對疫情和經濟衰退後的反壟斷違法行為提高了警惕。

此外，美國司法部可能會加大對合並的執行力度，我們可以預計，在新政府的領導下，總體上將有更多的第二次申請。隨着更多的第二次請求，更多的公司最終會放棄受到質疑的交易，更多的交易可能會被起訴，因為公司認為他們在法庭上的機會可能比與代理機構的機會更大。美國司法部也有可能重新審查特朗普政府的舊合併案，以評估它們是否“創造了高度集中的市場，明顯對工人造成了傷害，提高了價格，加劇了種族不平等或減少了競爭。”[5]事實上，這些機構現在正在審查過去的合併，包括那些剛剛起步的競爭者和那些沒有達到高鐵門檻的競爭者，而且由於這些審查，在未來幾年裏可能會有更多的活動。請參閲此處查看我們之前的文章，內容是聯邦貿易委員會對低於高鐵報告閾值的先前交易的調查。我們也可以預期，在拜登政府的領導下，合併審查將更具可預見性，不受總統個人感受的影響。

三、更多的和優先的執法將在科技以外的行業被看到

**儘管科技行業最近受到關注，但任何適用於科技行業的更嚴格標準也將適用於其他行業，並對其他行業產生影響。**關於反壟斷執法者對從技術部門到其他行業的彙總客户數據的審查力度加大的影響，請參閲此處。[6]

尤其是，**未來幾年，製藥和醫療保健行業很可能面臨更嚴格的審查。**在COVID-19疫情期間尤其如此，在壟斷定價問題和市場集中如何導致供應鏈脆弱和個人防護設備、通風機短缺等方面，人們越來越關注這些行業，以及醫療用品。醫療保健也是歷來兩黨支持反壟斷執法的領域，因此我們可以預計，這將繼續是拜登政府和國會的優先事項。

值得注意的是，民主黨委員反對聯邦貿易委員會批准醫藥行業合併的決定。[7]在新政府的領導下，這一趨勢可能會繼續下去，當選總統拜登在競選時的前提是，他將積極**“解決整個醫療保健系統的市場集中問題”****。**[8]特別是，當選副總統哈里斯作為加州總檢察長，在審查和挑戰醫療保健行業的反壟斷法交易方面有着豐富的經驗。[9]

同樣，在新政府的領導下，農業部門的執法力度可能會有所提高。在競選期間，當選總統拜登呼籲加強該行業的反壟斷執法，以“幫助家庭農場和其他中小型農場繁榮發展”。[10]

對勞動力市場影響的審查也可能會加強，尤其是在後疫情時代。美國司法部和聯邦貿易委員會（FTC）已經對在疫情前線工人的競爭限制保持警惕。請看我們之前的文章[11]，這篇文章是關於美國司法部和聯邦貿易委員會的聯合聲明，強調了這些機構在疫情期間繼續致力於保護勞動力市場的競爭。當選總統拜登表示，他將指控反壟斷監管機構“系統地將更廣泛的標準納入其分析考量，尤其包括企業合併對勞動力市場、服務不足的社區和種族平等的影響。”[12]

四、立法改革的規模取決於共和黨是否保持對參議院的控制

立法改革的規模在很大程度上仍然是未知的，選舉結果將對新政府的反壟斷政策產生重大影響。儘管兩黨都支持對小規模的立法修改，但如果共和黨繼續控制參議院，則不太可能通過全面立法。雖然雙方歷來都支持與卡特爾法的執行有關的立法，包括永久重新授權ACPERA，[13]競爭法其他領域的反壟斷立法在分裂的政府下通常不會獲得通過。

然而，雙方可能都希望對一些關鍵的反壟斷法進行更細微的修改。例如，鑑於特朗普政府頭幾年的招聘凍結和減員損害了執法工作，國會可能會增加對可能通過增加合併申請費或降低報告門檻來獲得資金的機構的資源。[14]此外，兩黨可能會支持針對科技產業的立法，例如，規範平台運營商自我偏好的立法或禁止在技術平台上排除競爭對手的立法。[15]

然而，除了這些微小的立法修改之外，疫情後左翼提出的更具侵略性的立法提案，即使參議院分裂，副總統當選人哈里斯（Harris）也可能成為決勝局的一員。我們之前有關一些最近的立法建議的文章請見尾註。[16]

五、無論立法如何變化，聯邦法官將在反壟斷法的執行中發揮重要作用

不管是否通過任命勤勉的監管者來提高現有法律的執行力，還是通過了改革後的立法，任何徹底的改變都可能受到聯邦法院的阻礙。加強執法可能會導致更多的法院案件，而這反過來又為聯邦法官提供了機會，讓他們不同意監管機構的理論，尤其是任何新穎的反壟斷理論，鑑於與謝爾曼法案相關的100年的先例，並站在被告一邊。例如，經過長時間的鬥爭，法院最終裁定AT&T和時代華納的合併是合法的，儘管司法部認為，擬議的合併將減少電視行業的競爭，並最終導致消費者的價格上漲。[17]同樣的，具有不同意識形態傾向的聯邦法官可能會否決改革立法，對法律加以限制，或者找到一種方法來執行立法。

最高法院也可能在近期做出影響反壟斷執法的裁決，因為聯邦貿易委員會是否可以在民事案件中下令貨幣救濟等關鍵問題目前尚待法院審理。

***

因此，雖然我們可以肯定地期待在新政府下加強執法和政策改革，但政策和執法的變化可能會有所緩和。然而，在聯邦層面之外，我們可以預期州總檢察長的活動可能會繼續增加。在某些情況下，新的州法律可能比聯邦法律更具侵略性，因為各州都在努力解決21世紀的技術問題。我們之前關於紐約的立法修改建議的文章請見尾註。[18]

尾註：

[1] See, e.g., Chopra, R. & L. Khan, The Case for “Unfair Methods of Competition” Rulemaking, available at https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1568663/rohit_chopra_and_lina_m_khan_the_case_for_unfair_methods_of_competition_rulemaking.pdf.

[2] See, e.g., Acting Associate Attorney General Bill Baer Delivers Remarks at American Antitrust Institute’s 17th Annual Conference, available at https://www.justice.gov/opa/speech/acting-associate-attorney-general-bill-baer-delivers-remarks-american-antitrust-institute (noting that the Obama Administration had successfully challenged or secured the abandonment of 39 mergers, which was a “dramatic increase from the 16 successful challenges or abandonments” during the prior Bush Administration).

[3] See Levine, G., A Busy Six Months, available at https://www.ftc.gov/news-events/blogs/competition-matters/2020/07/busy-six-months).

[4] See, e.g., U.S. DOJ Criminal Enforcement Trends Through Fiscal Year 2020, available at https://www.justice.gov/atr/criminal-enforcement-fine-and-jail-charts.

[5] See Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf.

[6] https://www.winston.com/en/competition-corner/antitrust-enforcers-broaden-their-scrutiny-of-aggregated-customer-data-from-the-technology-sector-to-multiple-industries.html

[7] See Statement of Commissioner Christine S. Wilson, Joined by Commissioner Rohit Chopra, dated February 11, 2020, available at https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1566385/statement_by_commissioners_wilson_and_chopra_re_hsr_6b.pdf.

[8] See https://joebiden.com/healthcare/; see also Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf (“[T]he Task Force recommends aggressively using antitrust laws to fight against mega-mergers in the hospital, insurance, and pharmaceutical industries that raise prices for patients by undermining market competition.”).

[9] See, e.g., Health Affairs Blog, What Does Senator Kamala Harris’ Record as California’s Attorney General Tell Us About Her Health Policy, available at https://www.healthaffairs.org/do/10.1377/hblog20200924.883634/full/.

[10] https://joebiden.com/rural-plan/#; Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf (“Since American farmers and ranchers are being hurt by increasing market concentration, protect small and medium-sized farmers and producers by strengthening enforcement of the Sherman and Clayton Antitrust Acts and the Packers and Stockyards Act . . . . The federal government should strengthen enforcement of the Sherman and Clayton Antitrust Acts and the Packers and Stockyards Acts, especially in monopolistic markets, and reform patent laws to protect smaller farmers.”).

[11] https://www.winston.com/en/competition-corner/ftc-and-doj-on-alert-for-employer-agreements-to-limit-competition-for-workers-on-the-covid-19-frontlines.html

[12] Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf; see also https://joebiden.com/empowerworkers/ (calling for the elimination of non-compete clauses and no-poaching agreements that hinder the ability of employees to seek higher wages, better benefits, and working conditions by changing employers).

[13] See Department of Justice Applauds President Trump’s Authorization Of The Antitrust Criminal Penalty Enhancement and Reform Permanent Extension Act, available at https://www.justice.gov/opa/pr/department-justice-applauds-president-trump-s-authorization-antitrust-criminal-penalty.

[14] See Representative Ken Buck’s The Third Way Report, available at https://buck.house.gov/sites/buck.house.gov/files/wysiwyg_uploaded/Buck%20Report.pdf (“We agree that antitrust enforcement agencies need additional resources and tools to provide proper oversight.”).

[15] See Representative Ken Buck’s The Third Way Report, available at https://buck.house.gov/sites/buck.house.gov/files/wysiwyg_uploaded/Buck%20Report.pdf.

[16] https://www.winston.com/en/competition-corner/senator-warren-and-representative-ocasio-cortez-propose-moratorium-on-big-mergers-and-acquisitions-during-the-covid-19-pandemic.html

https://www.winston.com/en/competition-corner/senator-amy-klobuchar-introduces-another-new-antitrust-bill-to-further-target-the-big-guys.html

[17] See United States v. AT&T, 916 F.3d 1029 (D.D.C. 2019).

[18]https://www.winston.com/en/competition-corner/new-york-considers-most-sweeping-antitrust-law-in-the-nation.html