歐洲投資觀察 | 英國擬實施嚴格外資審查機制【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

隨着英國完成脱歐，實現全面的政治和經濟獨立，收回了對投資、貿易和捕魚水域等方面的控制權。在此期間英國公佈《國家安全與投資法案》，對外資收購英國資產提高門檻，目前該法案已進入英國議會立法審議程序。

走出去智庫（CGGT）觀察到，英國輿論普遍認為該法案主要針對中國投資。雖然英國作為歐洲吸引中國投資最多的國家——近20年吸引了來自中國的投資超過500億歐元，但近期中英關係因香港問題呈現惡化態勢，而且越來越多的跡象表明英方正在以國家安全為藉口排斥中國企業，這無疑提高了中企對英投資風險。

英國的外資審查機制有哪些內容？中企如何應對？今天，走出去智庫（CGGT）刊發關於英國外資審查的介紹文章，供關注歐洲投資的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、英國脱歐後，其國家安全與投資機制的改革不僅將使中企對英投資面臨複雜的監管環境，甚至將在一定程度上衝擊我國產業戰略的實施。

2、英國關於國家安全投資的審查權力並不侷限於僅針對英國的公司和資產的投資，可能拓展到雖非針對英國公司，但投資者在英國開展業務活動或向英國客户提供商品或服務，以及非英國資產或知識產權被應用於與英國有關的業務活動或向英國客户提供商品或服務等。

3、英國《國家安全與投資法案》與《歐盟投資篩選條例》以及美國等全球主要經濟體加強外國投資審查機制類似，反映出發達經濟體對關鍵國家基礎設施以及敏感領域投資的政治擔憂。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2020年以來，供應鏈安全問題、全球新一輪技術變革與產業鏈重構，疊加新冠肺炎疫情全球蔓延，對全球經濟造成了嚴重的影響，全球各種商業活動被擾亂。為加強本國市場控制，限制甚至逼退部分外國投資，繼美國之後，歐盟及其成員國、澳大利亞、加拿大、日本、印度等密集出台外資審查新規定，許多規定針對中國意味明顯!

隨着英國脱歐進程的循序漸進，作為美國的第一盟友和“五眼聯盟”成員，英國的外資審查機制尤值得關注。而英國長期以來的改革目標似乎就是要力圖構建一種“美國式”獨立外資審查機制，大幅度擴張作為審查對象的“觸發事項（trigger events）”的類型和範圍。英國脱歐後，其國家安全與投資機制的改革不僅將使中企對英投資面臨複雜的監管環境，甚至將在一定程度上衝擊我國產業戰略的實施。

一、英國《國家安全與投資法案》的重要關注點

2020年11月11日，英國商業、能源及工業策略部（BEIS）公佈了《國家安全與投資法案》（National Security and Investment Bill，以下簡稱“法案”），且已正式提交英國議會進入立法審議程序。雖然法案正式獲准通過尚有諸多法律程序要走，但該法案賦予英國政府5年的追溯權。這意味着，英國政府可以對任何發生在2020年11月12日法案公佈後生效前符合申報要求的投資進行審查。 

（注：英國議會官網2021年1月25日的立法進程截圖）

具體而言，該法案共計50頁、五大部分、66大條，對外國投資者的國家安全審查範圍、管轄門檻、申報方式、審查程序、違規後果、干預窗口期等做了更為嚴格的規定，其中涉及“觸發事項”和“強制申報”領域的相關規定尤其值得關注。

1.效仿美國CFIUS，構建專門的外資審查機制，對“國家安全”問題進行單獨評估和處理。

法案將效仿美國外商投資委員會（CFIUS）的審查機制，構建獨立於競爭法經營者集中審查的專門外資審查機制，將“國家安全”因素從競爭法“公共利益”和“特殊公共利益”中移出，從而將國家安全問題移出競爭與市場管理局（CMA）的職權範圍，而轉由商業、能源及工業策略部負責（BEIS）。這也意味着，英國將外資審查從原來的競爭和市場層面提升至產業戰略層面，且正不斷強化“國家安全”因素。同時，BEIS將新設一個100人規模的投資安全審查部門（Investment Security Unit），作為面向交易方受理申報、提供指引的直接負責部門。此外，該部門還將協調跨政府活動，以識別、評估和應對因市場活動而產生的國家安全風險。

2.作為英國國家安全審查對象的“觸發事項”範圍不斷擴展。

根據法案的相關規定，觸發申報的交易類型主要包括：一是投資者將獲得被購標的實體（qualifying entity）的一定程度的控制權（“實體控制”）；二是投資者將獲得被購標的資產（qualifying asset）的一定程度的控制權（“資產控制”）。具體如下：

關於“實體控制”：

●第一種情況是投資者在被購標的實體中所持股份的百分比：（a）從25%或以下增至25%以上，（b）從50%或以下增至50%以上，或（c）從低於75%增至75%或以上。

●第二種情況是該投資者在被購實體中所持投票權的百分比：（a）從25%或以下增至25%以上，（b）從50%或以下增至50%以上，或（c）從低於75%增至75%或以上。

●第三種情況是投資者所持有的被購標的實體的表決權，能使其通過或阻止公司重大決議。

●第四種情況是投資者能夠對被購標的實體的公司政策產生實質性影響。

關於“資產控制”：

當外國投資者通過投資行為可以獲得控制權的資產屬於以下類型時，主管部門可能將該投資納入國家安全審查範疇：土地；可移動有形資產；知識產權、任何具有商業價值的想法、信息或科技（具體包括：商業秘密、數據庫、源代碼、算法、公式、設計、規劃等）。

3.英國擬將17個產業列入強制申報領域，且將適時更新和調整。

法案將所有涉及外國投資的行業分“可以自願申報”的行業和“強制申報”的行業。根據BEIS於2021年1月6日發佈的關於“定義《國家安全與投資法案》中必須強制通報的行業的磋商”，17個需要強制申報的行業包括：先進材料、高端機器人、人工智能、民用核能、通訊、計算機硬件、政府部門關鍵供應商、緊急服務部門關鍵供應商、密碼認證、數據基礎設施、國防、能源、生物工程、軍用和軍民兩用物項、量子技術、衞星及空間技術、交通。根據法案，涉及強制申報要求行業的投資標的，收購行為必須在交易完成前申報，交易是否能夠最終完成取決於英國主管部門的審查結果。需要注意的是，英國政府有權根據不斷變化的國家安全風險，通過進一步的監管規定對這17個行業進行更新和調整，也有權根據收購放的特性等進行適當豁免！

當然，英國關於國家安全投資的審查權力並不侷限於僅針對英國的公司和資產的投資，可能拓展到雖非針對英國公司，但投資者在英國開展業務活動或向英國客户提供商品或服務，以及非英國資產或知識產權被應用於與英國有關的業務活動或向英國客户提供商品或服務等。

二、關注英國新外資安審機制對我國的影響

1.英國是中企對歐洲投資的三大主要目的地之一。

榮鼎集團的統計顯示，自2000年以來，英國累計吸收中資投資約503億歐元（約合594.3億美元），位居歐洲各國之首，其中，2019年中國在歐洲的外國直接投資（FDI）中有30%流向了英國。而英國中國商會最新發布的《2020英國中資企業發展報告》顯示，2000年至2019年間英國是中國在歐盟投資的最大對象國，是排在第二位的德國的2倍多；儘管2019年中國對歐盟的FDI總額繼續萎縮，但英國仍是當年中國FDI的第二大對象國，也是單筆交易數量最多的國家。英國《國家安全與投資法案》一旦通過，或將對中企對英投資產生衝擊。

2.對中國投資的擔憂是英國外資審查制度改革的重要動因。

隨着中國全球競爭力的提升，西方國家對中國的“關注”不斷升級！而此次英國公佈《國家安全和投資法案》，強調“國家安全”，改革其外資安審制度的重要動因之一就是，對“中國投資的擔憂”。在“脱歐公投”中，時任英國首相特蕾莎·梅就曾公開質疑中國廣東核電集團有限公司參與的英國欣克利角核電站項目，引發了公眾對中企參與該項目以及整體中資企業在英國投資安全性的政治爭論。2020年3月伴隨着新冠疫情重心轉至歐美，所謂“中國負責論”在英國公眾和政界發酵和蔓延，疫情前後英國政府和立法者對待中企的政策和立法態度更加向美國靠攏。如，華為在英國的5G網絡基礎設施建設受到衝擊，以及英方對由凱橋資本（Canyon Bridge）獲得英國半導體芯片製造商Imagination Technologies公司董事會控制權的擔憂，等等。2020年11月6日，英國政府頒佈的《幫助英國數字企業安全並符合商業道德地與中國合作的新指導方針》中，更是直言不諱地稱為“應對中國投資擔憂”……

此外，英國智庫亨利·傑克遜學會（Henry Jackson Society think tank）的報告稱，過去十年中被中國投資者部分或全部收購的115家英國公司中1/3涉及航空、能源、國防、半導體、數據和金融等敏感行業領域，提醒英國政府警惕並採取應對措施。

3.審查標準的強化和針對性將使中企面臨更加複雜的投資監管環境。

英國《國家安全與投資法案》通過後，其外資審查機制更趨“美國化”：一方面審查機制將適用於來自任何國家的投資者，且沒有最低目標營業額或要達到的市場份額門檻，外資審查力度更趨強化。根據英國政府公佈的影響評估，預計新投資安審制度將導致每年1000～1830筆申報交易，而自2003年英國實行外資審查制度以來，截至目前（法案公佈日）也僅十餘筆交易以國家安全為由受到審查。另一方面“觸發事項”範圍擴大且引入所謂的併購風險標準（上文關於“實體控制”的第三、四種情況），賦予英國政府極大的自由裁量權，實踐中法案極易演化為針對中企投資併購的法律工具。此外，作為五眼聯盟核心成員，英國與美國等盟友在外資安全審查領域強化合作日趨成為必然，我國企業對外投資風險正在極大地增加。

（注：來自英國政府公佈的“影響評估報告”）

4. 我國科技企業良性發展面臨挑戰。

先進經濟體相繼強化外資安全審查制度的根本的目的就是，以對中國等體制不同的國家構築重點領域投資防火牆，切斷中國通過海外投資途徑實現技術引進的渠道。從上文英國要求外資強制申報的17個領域來看，半導體、人工智能、量子和核技術等多是我國不掌握關鍵技術的領域。對科技企業的投資限制甚至“圍剿”，將對我國科技創新產業的創新生態體系造成衝擊，甚至影響我國製造業在全球產業鏈中的地位。

三、結  語

英國《國家安全與投資法案》與《歐盟投資篩選條例》以及美國等全球主要經濟體加強外國投資審查機制類似，反映出發達經濟體對關鍵國家基礎設施以及敏感領域投資的政治擔憂。雖然英國政府強調，英國仍然奉行投資開放，並宣佈設立了投資辦公室（Office for Investment），以支持英國吸引大量外國投資，尤其是在基礎設施、清潔技術和研發方面，但目前看來發達經濟體外資安全審查不斷擴展並向趨同化方向發展，以使政府有更多的權利阻止中國等外資併購交易正成為一種趨勢……

有鑑於此，中企應建立投資風險預警機制，做好投資目標市場前期預研工作，防控事前監管風險；應構建投資風險合規機制，持續跟蹤外國相關投資政策的最新變化，防控事中與事後監管風險；應採取更加靈活多樣的投資形式，分散風險，等等。

來源：機工情報（機工智庫研究員/寧靜）