國務院釋放重磅信號, 阻撓反壟斷的力量卻在悄悄集結 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-02-09 20:01
✪ 李 妍 | 香港中文大學政治與行政學系
【導讀】繼去年末互聯網反壟斷風暴之後，2021年2月7日，國務院反壟斷委員會印發《平台經濟領域的反壟斷指南》，進一步明確政策方向。事實上，近年來世界各國政府相繼採取互聯網反壟斷行動，馴服技術巨頭已成全球共識。然而，監管效果差、落地執法難、利益“旋轉門”等問題也成為反壟斷的普遍難題。
為何各國行動一致，又都存在共性難題？本文作者指出，平台反壟斷的最大難點不在於技術巨頭的規模和結構，而在於其技術特徵以及權力行使的過程特徵。這些特徵使巨頭擁有超過傳統政府組織和國家邊界的行政能力，成為“看起來像是國家”的現象級政治物種。就此而言，平台壟斷不單單是經濟問題，而已成為一個世界級的政治現象。同時，巨頭崛起還帶來了侵犯隱私、加劇社會分化等“創造性破壞”問題，借創新而起家的巨頭會利用支配地位，阻礙中小企業進入市場，反過來遏制創新。更需注意的是，一些國家已出現互聯網巨頭通過“旋轉門”影響政策的趨勢，國家行動能力似乎受到極大阻礙。
作者認為，國家對平台巨頭壟斷地位及其可能引發次生災害的警覺和干預，是政治體系和組織系統的本能反應，但在反壟斷的理論策略、技術手段和資源儲備等方面，國家權力可能還沒有完全做好準備。這兩股力量的深度博弈，值得持續觀察。
本文發表於《文化縱橫》2021年第1期(2月刊)，特此編髮，供諸君思考。
馴服技術巨頭：反壟斷行動的國家邏輯
▍反新技術巨頭壟斷的國家行動
2020年末，中國的市場監管機構對科技公司阿里巴巴集團涉嫌壟斷行為展開調查，這是中國政府積極推進反壟斷、防止資本無序擴張的重要舉措。這一事件背後有一個重要的全球背景，近兩年隨着“技術巨頭”（Big Tech）逐漸發展成為重要的市場主體，世界各國政府都在密切關注技術巨頭的廣泛深刻影響，以強監管和反壟斷為特徵的國家行動持續進行。
2019年10月，美國眾議院司法委員會發表了一項針對新技術巨頭的調查報告，結論是四家科技巨頭——亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌——已從“富有挑戰精神的初創企業”轉變成為“我們曾在歷史上看到過的如石油大亨和鐵路大亨那樣的超級壟斷者”。
一年後的2020年10月9日，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組完成了對以上4家巨頭長達16個月的調查，這份長達449頁的報告詳細記錄了過去16個月美國政府對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書（Facebook）的壟斷調查。報告譴責這些技術巨頭在關鍵業務領域具有強大的“壟斷權”，並且濫用了市場主導地位。這份報告以大量證據指證技術巨頭的反競爭行為阻礙了創新，減少了消費者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。緊隨司法部其後，2020年12月9日，美國聯邦貿易委員會同48個州（地區）在經過廣泛調查後起訴臉書在社交網絡領域的非法壟斷，這一行動旨在迫使該公司剝離其兩個主要業務部門Instagram和WhatsApp。
在歐洲，早在2018年歐盟就發佈了《通用數據保護條例》，針對當時蘋果、臉書和谷歌三家公司涉及數據壟斷和非法逃税進行了處罰。2020年12月15日，歐盟最新公佈了兩項有關數字服務（Digital Services Act）和數字市場（Digital Markets Act）的法律草案，有評論認為這兩項法案將極有可能催生一個綜合性監管機構，用以更好地實現對來自硅谷的技術巨頭的監管。緊隨歐盟其後，2020年12月末英國競爭及市場管理局（CMA）發佈聲明稱，英國政府正在擬定針對技術巨頭的監管措施，以加強本土技術監管與線上社會保護。
有評論認為，這些針對技術巨頭的國家行動，顯示出各國決策者對新技術市場環境的理解正在發生“演變”，新技術領域的監管政策也將發生顯著轉變。2020年12月，《紐約時報》在華盛頓組織一個研討會，邀請立法者與科技和政策領域的專家對技術巨頭問題開展討論，在他們所達成的眾多共識中最基本的判斷是“（技術企業）自律時代已經結束，需要國家採取行動”。
然而，十分弔詭的是，當各國政府風風火火開展反壟斷行動時，金融市場和技術企業端的反應卻十分冷漠。美國硅谷五大技術巨頭的公司市值在2020年全年增長了46％，股價總額達到7.2萬億美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界範圍內都更進一步提高了跨國技術巨頭的經濟運行能力。
政府火熱的反壟斷行動與市場社會的變冷反應之間的強烈反差，可謂是“冰火兩重天”。**傳統國家組織對新興技術巨頭顯現出加強監管的強烈意願，政府試圖通過諸如編寫特定技術產品監管指南，開出鉅額罰單、啓動立法規制甚或強行拆分等措施對技術巨頭進行“馴服”，宣示了捍衞國家權力的意志。**但是，這一過程也暴露出國家在加強技術巨頭監管和反壟斷方面所面臨的種種困境。許多證據顯示，在反技術巨頭問題上傳統國家出現了嚴重的體系相對滯後、能力相對不足的現象。
**很早就有人指出，新技術革命很有可能瓦解國家能力。國家（民族國家）這一近代以來的政治組織形態本身，在新一輪技術革命環境下正面臨根本性挑戰。**然而如果我們將國家依然視為階級社會中特殊的公共權力，可以發現在新一輪技術革命條件下，國家維護自身權力意識的表現，同歷史上沒有太大差異：面對挑戰其權威的新生政治主體和事物出現時，往往率先表現出強烈的控制慾望，表現出將其納入可支配的行政權力範疇的意志，以重申國家權威，豐富治理工具，革新國家能力。
然而國家是否依然具備實現這一政治意圖的高效行動能力？大量證據表明，傳統國家組織在監管理念、監管策略（存在強烈爭議）和監管工具以及支撐性資源等方面，都還存在許多弱項短板。例如有跟蹤調查顯示，歐盟對技術巨頭在反競爭策略的指控調查耗時數年，也曾對谷歌處以數十億美元的罰款，但谷歌並沒有進行太多實質性改變，對於恢復市場競爭幾乎沒有產生任何顯著影響。
本文試圖結合近兩年尤其是2020年以來不同國家開展新技術反壟斷的經驗，探討國家基於何種原因或任務開展針對技術巨頭的政治行動，文章把國家捍衞自身權力的主要任務集中在以下四個方面：捍衞行政管治邊界與制度能力、防禦技術的“創造性破壞”、維護公平競爭的市場秩序以及扭轉技術政治“旋轉門”。本文將討論面對技術巨頭在各維度的擴張以及新技術所產生的廣泛而深刻社會政治影響，國家圍繞自身任務如何開展行動？同時也將分析這些行動所能夠達到的實際效能和限度以及遭遇了哪些困難和挑戰。
▍捍衞行政邊界與有效制度能力
作為現代“國家構建”成功的重要標誌是一切市場和社會行為均有着清晰可辨的邊界和限度，這在國家能力層面被理解為市場社會對於國家的**“可識別性”或“易讀性”（legibility），即國家必須有能力將所有社會市場主體的行為納入它的行政權力監測和支配的範圍。**[1]然而在新技術革命環境下，日新月異的新技術加速改變了政府權力行使的環境，保持政府“易讀能力”的原有監管框架和監管工具的實用性及其權力極限，受到持續挑戰。
技術巨頭會為每個單一個人創建統一的標識符。在臉書系統中，每個人會有唯一的ID，個人ID是技術巨頭編輯幾乎所有產品分類標記或技術分析的基礎。這意味着技術巨頭採用了與政府相同的易讀性系統，它有能力實現對社會的系統性“徵税”。為此，技術公司還採用了同政府行為相似的價格歧視策略，許多科技公司花費了越來越多的精力來實現接近完美的價格歧視。[2]
一些大型技術公司的廣告拍賣機制，鼓勵競標者為流量支付預期的邊際利潤。類似亞馬遜這樣以非廣告模式起家的公司，最終也利用廣告來捕獲供應商所保留的最後一點利潤。在建立可讀性系統之外，每個大型高科技公司還在嘗試控制一個社會標準測量系統，通過壟斷性標準指南，確保某種社會交互的基本單元歸他們所有，從而構建一套可持續的利潤長供應鏈系統。從國家財税汲取功能的角度來看，技術巨頭的行政能力遠遠超出傳統政府組織，更像是政治學家詹姆斯·斯科特（James Scott）意義上的“看起來像是國家”的現象級政治物種。
這裏所指的“封建”並非傳統意義上失控的“領地”或“飛地”，而是某種超級複雜性與不可知性。技術巨頭真正形成壟斷的原因並非源自它的規模和結構，而是深深植根於技術巨頭的技術特徵以及權力行使的過程特徵——權力深度嵌入社會經濟政治體系的微觀運行。在技術巨頭支配的世界中，產生了海量微觀交易行為，衍生出指數級的信息不對稱，不僅指數級地增加了政府監管的制度成本，而且由於許多現象事實上超出了行政能力和制度極限，政府往往難以及時革新監管工具，以至於無法識別潛在風險。
**技術巨頭的權力運行方式，相比較於傳統的壟斷工業集團，更加具有高度隱匿性、模糊性與易變性，它不僅像是一個集中了數據、資本和技術的超級權力體，更像是一個充滿力量且隱匿無形的複雜系統。**這個複雜系統同時結合了權力的高度集中、統治（支配）技術的智能化管理以及資源（數據）的分佈式汲取的三重優勢，形成了一個既具有統一意志，又具有以鬆散、耦合、開放能力為汲取特徵的權力系統。
一位谷歌的前僱員在《紐約時報》組織的那場討論會上曾這樣比喻技術巨頭對國家組織系統的影響：100年前反托拉斯，浮出水面的問題看起來像一座冰山，問題都是浮出水面之上的；而數據時代，露出水面的冰山僅僅佔了10％，90％隱藏在冰山之下。伴隨未來AI和數據開發系統的深度應用，技術巨頭的系統鎖定能力將使其風險遠遠低於水線之下。當前西方國家實施的“反托拉斯法”乃是源自蒸汽機時代的創造，是針對當時市場主體規模和結構特徵的立法產物，主要手段是拆分和處罰；但是對於構成技術巨頭“壟斷”內涵的技術權力的壟斷“過程”，從根本上缺乏有效的強制執行措施和手段。
技術巨頭相對於國家制度能力的挑戰還不僅體現在國內層面，在國際層面也值得關注。**伴隨着技術巨頭的國際化，無論是基於組織本身抑或技術能力的擴張，都使其逐漸演變成為突破國家邊界的新型政治力量。**同傳統跨國公司比較，技術巨頭更加具有穿透國家主權的技術能力和組織能力。國家體系對技術巨頭認識的轉折點出現在2016年美國總統大選期間，標誌性事件是劍橋分析利用臉書的共享數據和偏好剖面（personal profiling）技術對美國大選的干預，這也使更多決策者認識到外國勢力更易滲透。
**事物的另一面是，在互聯網和數字領域，保護本國的戰略利益和競爭優勢仍然是各國的最高任務。**在該領域，無論是關鍵性基礎架構的建設，還是國防和情報架構中的先進技術集成，技術公司尤其是巨頭企業為政府提供創新產品，仍然在提高和改善國家能力中發揮關鍵角色。2020年的新冠疫情，進一步加劇了技術巨頭的力量和影響。過去中心化的決策和管理體系正逐步釋放給技術企業參與的“弱中心”管理體系，這進一步加劇人力、資本和技術的分佈式管理，技術巨頭成為負責危機管理的重要主體。技術公司參與實施的社會封鎖，已經不再是傳統意義上政府對海、陸、空及其他領域和空間的自然封鎖，它具有更多新型特徵，對社會帶來的潛在影響，可能會超乎既有歷史經驗的想象。
▍防禦“創造性破壞”衝擊
世界範圍內來看，新技術應用開啓了全新的商業變局和社會生活方式變革，創造了嶄新的經濟形態與增長模式，但同時也帶來了經濟學家熊彼特所説的“創造性破壞”的問題。這裏的創造性破壞可能不僅涉及數據管理和創新競爭中出現的社會隱私保護問題，密集激烈的創新競爭可能打碎原有穩定的經濟社會結構，破壞社會穩定性與凝聚力；與此同時，它還涉及日趨嚴重的社會分化以及對國家發展格局與地區不平衡帶來的消極影響。
新技術巨頭的權力深植於公眾日常生活和消費，掌握海量數據和市場交易信息。**哈佛大學社會學家肖沙娜·祖波夫（Shoshana Zuboff）創造了“監視資本主義”一詞來形容她所理解的“新技術資本主義的經濟邏輯”，其中包括“將生活在市場動態之外的事物（例如人類經驗）轉化為商品”的邏輯。**技術巨頭的主導地位，使得它可以隨意對待消費者的隱私。消費者則被迫使用隱私保護差的服務，否則就只能徹底放棄這項服務。
谷歌是最早認識到迅速收集在線習慣並將之數據化和商品化的價值的公司。2019年2月美國聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，FTC）向美國司法部提交公訴，指控TikTok未經獲得父母同意非法收集13歲以下未成年人信息。2020年年末，美國聯邦貿易委員會對推特進行了一項類似調查，原因是推特將用户作為賬户驗證方式的個人電話號碼用於定位廣告投放。英國競爭與市場局在一份報告中提出，谷歌和臉書在收集和使用個人信息用於個性化的廣告，幾乎不受任何限制。
**然而，從西方國家經驗來看，政府針對技術巨頭違反數據隱私保護的國家行動，在法律實施層面受到極大技術能力的約束。**有報告指出，歐盟出台《通用數據保護條例》後，在限制大型科技公司收集數據方面的努力總體是失敗的。一個重要的原因是支撐該法律實施的技術維護工作被委託給了愛爾蘭負責，而愛爾蘭沒有足夠的技術監測能力和資源確保有效的立法實施。另一個問題是國家在數據收集與使用方面的合規性管理和懲罰似乎對技術巨頭幾乎沒有震懾力。《經濟學人》雜誌的一項調查線索，迄今為止歐盟針對美國技術巨頭的最高罰款額僅為受處罰對象的大型科技公司市值的1％。[3]
新冠疫情強化了技術巨頭對公眾線上隱私的獲取和破壞。有報道指出，臉書和谷歌幾乎建立了海量的用户檔案，它們可以基於這些檔案賣出數額驚人的廣告費，即使有廣告商認為購買這些信息有悖道德，但在現有競爭環境下別無選擇。更有甚者，一些看起來能夠促進保護消費者隱私的措施，可能產生反競爭效應。例如在美國國會針對技術巨頭的聽證會上，就有人指證蘋果公司利用隱私概念作為“保護傘”，以隱私之名做的所謂“技術改進”事實上是旨在強化蘋果的競爭優勢。
**作為“創造性破壞”的另一個重要表現是互聯網新技術的應用對經濟社會領域不平等的深刻影響。**技術應用是否增進了廣泛的社會福祉這一問題，始終是一個巨大的疑問。多年以來，西方學者一直懷疑高科技會改變城市的等級制度，因為它偏向技術更加熟練的工人。十年前的一項研究就曾指出，採用個人計算機越早的城市，相對工資增長越快。[4]普林斯頓大學經濟學家埃麗莎·賈南諾（Elisa Giannone）的研究更進一步證明，自1980年以來美國城市之間工資水平的差異受到技術驅動的產業集羣化的驅動，在技術企業集中的地區高技能工人的工資增加更快。而在另一側面，世界各地的低技能工人（包括亞馬遜等科技公司的低級別員工以及使用Uber這樣的平台來尋找客户的自由職業者）都面臨着不斷惡化的工作條件和幾近停滯的工資收入。
新技術對經濟發展平衡性的影響遠不止於此，從西方國家的發展經驗來看，新技術對國家發展格局的影響巨大。**很多證據顯示，蓬勃發展的沿海科技中心與內陸較小城市之間的差距日益擴大，數字技術為都市經濟的差異化發展做出了顯著貢獻，當然也給落後者帶來了更加劇烈的社會苦痛。**布魯金斯大學的最新研究表明，一小部分高度數字化的沿海技術中心同其他地區比較，在經濟增長和收入衡量標準上的距離越來越大。這項研究對2015年以來美國人口超過100萬居民的53個都會區就業數據的分析顯示，技術巨頭聚集的幾個主要樞紐城市人口雖然僅佔全國城市總人口的一半，但就業增長佔全國四分之三以上。相比之下，較小的都市地區則明顯落後，城鎮和農村地區則出現了增長停滯或負增長。簡而言之，技術革命加劇了美國日益嚴重的地理失衡和城鄉差距。
早幾年，經濟學家邁克爾·巴克斯特（Michael Baxter）和企業家約翰·斯特勞（John Straw）在他們的著作中曾經分析新興技術對經濟發展是否產生“涓滴效應”的問題。答案是否定性的。他們強調新技術本身藴含着加劇社會不平等的潛在因素：“首先，專利的存在可能意味着，創新創造的大部分財富可以增加社會上最富有的人的財富，但限制了‘涓滴效應’的實現。其次，事實上有更多商品是免費在線提供的。問題在於，為數字產品提供資金的唯一手段就是廣告，這個行業的收入越來越多地由少數技術巨頭主導。”[5]
▍維護公平競爭的市場秩序
互聯網新技術曾經被譽為強大的民主力量，它使創新型初創企業能夠與既有企業競爭，改變整個行業的格局並創造新的行業。然而，隨着這些初創公司成長為龐然大物，它們的發展轉向了事物的反面。正如國內某技術巨頭代表人物聲稱他們代表市場“創新”，但無論是基於國際經驗還是理論研究，沒有證據支持這一結論。相反，技術巨頭自身成為阻礙和抑制創新與公平競爭的最大因素。
2020年10月9日，美國眾議院司法委員會發布的反壟斷調查報告，譴責蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書都有着利用“致命收購”打壓對手、收取過高費用和迫使小企業簽訂“壓迫合約”的壟斷行為，報告提出了一些反壟斷建議，包括迫使科技公司分拆、實施業務結構重組等。
科技巨頭維護壟斷型競爭地位的一個重要原因是，巨頭對小企業的投資有着顯著的“虹吸效應”。近十年，美國針對新企業的早期投資持續下滑，數字市場中的創業率——定義為整個行業中的“初創公司和年輕公司的份額”同樣顯著下滑，從1982年的60%跌至2020年的30%以下。
芝加哥大學最近的一項聯合研究提出，線上科技巨頭在爭取投資方面具有天然優勢，在技術投資領域存在着一個著名的“創新射殺區”（innovation kill zone），即**已經佔據主導地位的平台幾乎不會面對競爭壓力，因為投資者會傾向於避免投資和技術巨頭有直接或間接競爭關係的公司。**這一研究還提出，數字經濟領域的大型公司進行的收購是導致初創公司投資下降的重要原因。當大企業發現行業中具有競爭力的小企業時，它們常常會主動消除這些競爭，最有效的方法就是直接收購，這種收購叫作“豪奪”（killer acquisition）。[6]
能夠證明上述判斷的案例有許多，例如臉書在收購Instagram時，內部曾秘密稱為“土地搶奪”。過去二十年，亞馬遜收購了至少100家公司，尤其在近些年，其野心急劇膨脹。從收購直接競爭對手Zappos、Quidsi，到收購從事智能傢俱安防業務的中國初創企業Blink，亞馬遜增加了大量客户數據儲備來確保其壟斷地位。另外，調查發現亞馬遜存在恐嚇其平台第三方賣家、強制仲裁、增加賣家費用、佔用第三方賣家數據和捆綁自家廣告的行為。
**作為反壟斷國家行動中的重要問題，是如何保護在新的商業邏輯下運作較小參與者的生存和權利。**然而技術巨頭的壟斷地位幾乎不可撼動，它們壟斷地位的本質不在於規模和結構，而是技術巨頭的權力特徵。以谷歌為例，有兩個主要因素使之免於外部競爭：第一，搜索服務器的高額成本；第二，點擊和查詢數據的自我強化優勢，讓搜索引擎不斷提高搜索結果的相關性。考慮到谷歌的搜索算法已經通過數萬億次查詢得到了持續改進，即使一個能夠確保必要的資本來大力投資計算基礎設施的新貴也會發現自己處於相當不利的地位。
美國司法部的反壟斷報告就發現，谷歌通過數據盜用和自家優先兩種辦法確定其優勢，通過從未經許可的第三方獲取信息來改善搜索結果，從而維持其搜索壟斷地位。與此同時，谷歌還在搜索中做了改變，以給自己的服務提供優勢，並使競爭對手的產品處於不利地位。2020年10月，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組成員、美國共和黨眾議員肯·巴克（Ken Buck）在接受美國CNN的訪談中確認這份報告調查了技術巨頭企業的許多員工，“多數員工準確地描繪了蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書如何利用其壟斷力量充當市場守門員，破壞潛在的競爭並挑選贏家和輸家”[7]。
從這個意義上講，數字平台是自然壟斷。傳統的反托拉斯法傾向於將其分解，從而消除其規模優勢。然而有學者提出，在過去的十年中，反托拉斯執法者並未阻止主流平台公司數百筆收購中的任意一筆收購。因此，尚不清楚新一輪反壟斷行動和拆分預期最終能否成功。這其中的主要障礙和侷限包括：首先，為使反托拉斯得以實現並最終取得成功，可能需要徹底改革圍繞它的整個法律制度；其次，競爭加劇並未解決平台經濟固有的自然壟斷動力；再次，技術巨頭反壟斷涉及比過往更加複雜的國際合作。正如上引《經濟學人》雜誌的分析表明，儘管歐洲一些監管機構和立法者對技術巨頭設置的監管護欄領先於美國，但迄今為止最高罰款額僅為受處罰對象市值的1％，這就讓我們更是難以想象歐盟將如何自行拆分一家美國公司。反巨頭的“泛大西洋”合作至今仍是一張白紙。[8]
考慮到數字平台已改變市場的運作方式這一根本變化，**有觀點提出無論是拆分技術巨頭或剝離巨頭在金融、科技等領域中小企業的持股份額（這正是目前中國針對阿里巴巴所採取的舉措），都難以起到顯著效用。**各國政府必須超越傳統反托拉斯的思維。
有人提出，一個有效的辦法是促進技術巨頭的數據開放。例如仿照傳統金融機構監管方式，如果一家技術企業擁有超過5萬個人賬户，就應受某些法規的限制，例如需要強迫其開放應用程序接口（Application Programming Interface，API），要求Big Banking和Big Tech都提供對客户數據的API訪問權限，使所有市場主體均可以平等地訪問消費者數據，既可以防止強者越強，也可以促進新的競爭者的出現從而維護市場開放競爭。**但是也有人提出，如此也許可以促進競爭，但也可能導致嚴重的隱私侵害。**劍橋分析公司（Cambridge Analytica）正是使用了技術巨頭的共享信息滲透進美國大選。如何確保二者相互協調，這顯然超出國家現有監管能力。
另外一種思路則着眼於確保技術巨頭的利益得到更廣泛的共享。**例如，可以通過法規要求一定規模的平台將股份分散給個人，也用於為國內和全球公共物品提供資金。**也有西方學者提出更為激進的思路，認為如果不對技術巨頭的公司結構（所有權、控制權、定價權）進行系統干預，巨頭的集中壟斷就難以避免。作為使部分或全部大型平台公司成為公共所有權（完全或通過控股或多數股權）的辦法，是使由工人、消費者、政府官員和公眾等組成的眾多利益相關方代表組成自治公共信託機構，同時以嵌入式民主管理結構和新的公共利益原則，對平台公司進行結構性重組。
▍扭轉技術-政治“旋轉門”
對現在許多人來説，大平台是他們賴以生存的依靠；但是，這些平台又幾乎有不可問責的權力。儘管大平台屢屢被法院和執法機構發現違法，但他們的權力擴張速度依然異常驚人，影響政策制定過程的能力也越來越強。世界範圍來看，技術巨頭都已經發展出強大的政治遊説力量。2012年，亞馬遜在聯邦遊説集團中的花費排在第221位，到2019年，它已經排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet（排在第8位）相差不遠。2018年以來，伴隨西方公眾普遍出現的抵制技術氾濫的熱潮以及隨之而來的政府監管審查，大公司更是強化了政策影響方面的遊説。
長期以來，技術公司開展遊説通常是通過直接遊説與資助智庫和學術研究的方式，但技術公司取得成功的主要支柱之一是建立了一個強大的壓力小組來應對政治和法規決策者。近年來圍繞關鍵政策目標的實現，技術巨頭的遊説方法已經發生顯著改變。傳統模式旨在最大程度地提高自身公司利益的外部利益集團，而現在他們已成為實際的決策者。他們不再是敲門的人，取而代之的是他們越來越多地被視為決策室內的重要聲音。技術巨頭作為“他者”的形象已經模糊不清，他們正在鞏固自己在政治舞台上的地位，這背後發生作用的關鍵機制是一種存在於技術巨頭同決策機構之間的新型政治“旋轉門”（revolving door）。
**大企業通過創設一種人事“旋轉門”，以期獲得實質性的決策權或影響決策的權力，加強自己的壟斷地位。**通過政治權力把持市場，不僅遏制創新，也損傷了市場，特別是小企業。根據有關資料，“旋轉門”的問題主要集中在美國聯邦貿易委員會（FTC）——幾乎所有的FTC高層官員在卸任後都會成為遊説人員或者技術企業的律師與諮詢團隊成員。
美國消費者權益保護組織Public Citizen對FTC 兩個內設部門（消費者保護局與競爭局）的前任和現任官員進行了調查，發現這些決策者同他們的監管對象之間可能存在着密切的利益關聯。該組織發現，過去20年中FTC超過75%的高級官員（41人中的31人），要麼在離開機構後服務於公司利益（與FTC衝突），要麼為公司利益服務過之後才加入FTC。僅谷歌一家公司，自2005年以來就僱用了共超過197名來自包括FTC在內的前任政府高級官員。[9]這帶來了可以看到的政治影響：儘管FTC曾數次以遏制競爭和創新為名限制技術巨頭的併購行為，但最終都以失敗告終。
**與此同時，很多來自硅谷技術巨頭的人員也在通過“旋轉門”機制進入公職部門。在這一過程中，大型科技公司在政府內部和外部培養了有影響力的倡導者網絡。**這種政治上的接觸和影響可能會削弱美國國會目前監管新技術的舉措。例如，科技巨頭正在試圖通過推動國會頒佈一項替代性政策，以推翻加利福尼亞州的《消費者隱私法》，而這項替代性政策是依照受他們資助的行業協會的提議來制定的。
對於國家而言，關閉政府與技術巨頭之間的旋轉門似乎是最直接的解決方案，但也有分析認為這並不是解決難題的辦法。2018年扎克伯格在國會證詞期間當事立法會議員的糟糕表現，證明了**國會需要對技術領域及其產品有足夠的瞭解才能實現有效監管，但要實現這一要求卻只能從技術巨頭引入人才。**另外，如果採取行動，則會對損害那些已經通過旋轉門系統實現交叉任職的羣體的利益，還有可能引發強烈的政策震動。
因此，也有觀點提出，與其關閉旋轉門，不如將精力集中在立法實施的執行機制上，以防止其成為施加不當影響的工具。例如，可以為利益相關者建立更正式的平台，為政策提供更加獨立客觀的論證，對前官員在遊説中的政治聯繫進行必要的限制等。
▍結語
在第四次工業革命背景下，技術巨頭的加速崛起以及壟斷性地位的加速形成已經發展成為一個世界級的政治現象。對技術巨頭製造的系列事件和經驗的分析表明，建立在19世紀以來現代工業體系和社會權力基礎之上有關“壟斷”的概念和理論，似乎難以理解新技術巨頭壟斷的具體內涵和複雜影響。
技術巨頭壟斷的本質不在於龐大的市場規模和組織結構，而在於科技巨頭複雜的權力和組織特徵。國家對技術巨頭壟斷地位及其次生災害的警覺和管理，是原有政治體系和組織系統的本能反應，是國家基於自身任務和組織目標的邏輯展現。
然而正如本文所展示的，國家推動實現自身政治意圖的高效行動能力似乎受到極大阻礙。這背後既包含了技術巨頭壟斷這一現象本身的複雜性所帶來的艱鉅挑戰，又體現出國家權力在技術巨頭反壟斷的理論策略、技術工具和資源儲備等方面還沒有完全做好準備。這兩股力量的持續博弈與未來發展，值得持續觀察。
**本文原發表於《文化縱橫》2021年第1期，原題為“馴服技術巨頭：反壟斷行動的國家邏輯”****。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。
