伊核協議將走向何方？專訪美國副國務卿Wendy Sherman_風聞

來源：微信公眾號“ William觀世界”作者：William 

首先恭喜Wendy教授再次出任美國副國務卿。拋開政治立場不説，很榮幸作為Wendy的學生有機會向她請教各類地緣政治和國際關係的問題。我認為像Wendy這樣專業且富有經驗的外交官加入拜登團隊，將會極大程度降低未來幾年美國外交政策的不確定性，把整體戰略拉回奧巴馬時代的主軸。

先聊一聊在學校作為教授的Wendy和其政治主張

在肯尼迪學院（以下簡稱肯院），我們專業一年級的學生會被分到四個班級（Alpha, Beta, Gamma, Delta），每個班都會由一位經驗豐富的美國政府前官員教授一年級的核心課程，其中不乏前副國務卿，國防部前幕僚長，國土安全部前副部長等等。而我們班的班主任正好是奧巴馬時代主管政治事務的副國務卿和伊核談判首席代表Wendy Sherman。對於Wendy的印象，還停留在高中時期央視新聞播報的伊核協議談判畫面，一大羣男性中間有一個頂着一頭白髮幹練而沉穩的女性，沒想到多年之後竟成了自己的老師。

Wendy在外交場合以“美國版鐵娘子”著稱，專門處理棘手而危險的談判。在克林頓政府時期參與朝核談判，在奧巴馬政府時期又作為首席代表參與伊核談判。卸任後回到學校依舊保持着“鐵娘子”的風格，對學生的要求極其嚴格。每節課寒暄幾句之後，就會直接進入cold call環節提問課前閲讀材料的問題，每個人都是提心吊膽。不過幾節課之後大家就找到了技巧，所謂上有政策下有對策，還沒等Wendy提問，所有人就齊刷刷舉手，爭先恐後地發表自己對於即將討論議題的看法。這一招非常有用，巧妙地將cold call化解成了可以自己準備的warm call，先下手為強!

因為班上四十多個同學來自世界各地，有着不同的成長背景和政治立場，而上課時常要討論一些頗具爭議性和政治敏感度的問題，所以在開課之前大家就會約法三章，制定自己班級的norm。洋洋灑灑幾大篇，主要就是確保大家互相尊重彼此的觀點，不做人身攻擊，理性討論等等。

雖然在政治立場上有很多意見不同的地方，但Wendy絕對是一位盡心盡力的好教授。她一直深度參與拜登團隊的競選，並擔任過渡團隊的advisor，但對於教學毫不馬虎，一學期下來收到Wendy的郵件幾乎是其他所有課教授的總和。每節課課前課後都會發郵件提醒大家要看什麼閲讀，做什麼準備，完成什麼作業，事無鉅細，簡直讓我回想到了高中班主任，原來全世界的老師都是一個模子刻出來的啊！或許就是這股不論是面對什麼工作都認真負責的嚴謹態度，使得Wendy無論在華府還是學校都積累了良好的口碑，十分令人尊敬。

政治觀點上，Wendy是典型的奧巴馬時代務實派，主張用外交手段處理國際爭端。而這一點也長期受到特朗普和共和黨的猛烈攻擊，特朗普認為伊核協議是美國歷史上簽過的最糟糕的一份協議，Wendy是對伊朗妥協無能的温和派。而Wendy認為制裁無法從根本上解決問題，近代歷史上從來沒有因為制裁而解決的爭端，制裁的目的最終還是逼迫對方回到談判桌，幫助自己贏得更好的談判籌碼。

筆者認為在布林肯和Wendy主導下的美國外交政策將會大概率走回奧巴馬時代的老路，這會降低美國外交政策的不確定性，但是否意味着中美關係就必然會緩和？筆者認為未必，面對一個外交戰略更為成熟的美國政府，中國或將面臨更大的挑戰。對華政策方面，拜登政府傳遞的信號是清晰的，即主張反中論調下的競合關係，一方面結合盟友圍堵中國發展，在新疆香港等問題上繼續發難；另一方面爭取在氣候變化，伊核朝核問題上尋求與中國合作。就筆者觀點而言，寄希望於拜登新政府對華關係的善意是危險且不切實際的，在美外交政策確定性增加的大環境下用時間換取空間，強化自身的核心能力和戰略韌性，才是中國未來幾年應該着眼的重點。

伊核協議101

伊核協議又稱為聯合全面行動計劃（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA），是伊朗與伊核問題六國（以下簡稱P5+1, 包括中國、法國、俄羅斯、英國、美國5個安理會常任理事國與德國）以及歐盟，於2015年7月14日在維也納簽訂的國際協議，主旨為解決伊朗核危機。

伊核協議大致時間線總結如下：

2005年8月，伊朗總統內賈德在聯合國演説宣告伊朗有權發展核領域計劃。

2006年4月，內賈德宣佈伊朗躋身核武俱樂部。

2006年至2010年間，安理會一共採取6項決議案，逐步制裁伊朗，包含凍結與鈾濃縮活動相關人和企業資產，也禁止各方提供核相關技術給伊朗。

2013年3月，美國開始與伊朗官員展開一連串秘密談判。

2013年6月，哈桑·魯哈尼當選伊朗總統（魯哈尼相對內賈德為温和派，更願意與西方展開核協議談判）。

2013年9月，魯哈尼結束首度聯合國大會之行前往機場途中與奧巴馬通話，也是1979年以來兩國國家元首第一次通電話。

2013年11月24日，經過幾輪談判，伊朗在瑞士日內瓦與P5+1簽署《伊朗核問題臨時協議》，短期凍結部分伊朗核計劃，以換取對伊朗的經濟制裁減少，同時各國正在努力達成長期協議。

2015年4月2日，在瑞士洛桑舉行的伊朗核問題部長級談判中，伊朗與伊核問題六國（P5+1）經過八天的馬拉松式談判後達成框架協議。

2015年7月14日，會談各方宣佈達成伊朗核問題全面協議——《聯合全面行動計劃》。

2018年5月8日，美國總統特朗普在白宮單方面宣佈美國退出伊核協定，並將對伊朗實施最高級別的經濟制裁。

2020年1月5日，伊朗政府在聖城旅領袖蘇萊曼尼於巴格達被美軍刺殺後宣佈，伊朗將不再遵守該協議的限制。

伊核協議主要內容：

伊核協議的最終目的是阻止伊朗擁有核武器。在內容上分為四個方面，分別是：

1）對“鈈”的限制（Plutonium Pathway Restrictions）

2）對“鈾”的限制（Uranium Pathway Restrictions）

3）視察和監督機制（Inspections and Monitoring）

4）逐步解除制裁（Sanctionrelief and nuclear cooperation）

協議規定，伊朗同意交出全部中等純度濃縮鈾、95%的低純度濃縮鈾（從7154千克減少到300千克），全部的第二代離心機，以及大約2/3的第一代氣體離心機（從18472台減至約6104台）。在未來15年內，伊朗不得生產濃度超過3.67%的濃縮鈾、不得建造生產鈈所必需的重水反應堆或是對現有反應堆的燃料進行再處理。

同時，未來10年內伊朗的鈾濃縮活動將被限制在單個核設施內，且只能使用第一代離心機。其他核設施將轉作他用以防止核擴散風險。國際原子能機構將開展經常性現場核查以確保伊朗遵守該協議。作為回報，若伊朗切實可信地遵守協議規定的各項義務，美國、歐盟和聯合國安理會將解除對伊朗的制裁。

Plutonium Pathway Restrictions:

來源: Belfer Center The Iran Nuclear Deal

Uranium Pathway Restrictions:

來源: Belfer Center The Iran Nuclear Deal

筆者認為，伊核協議談判作為全世界可能是最為複雜的談判，其難度主要在於三個方面。

首先，是核武器的毀滅性。核武不是多與少的遊戲，而是0和1的遊戲。談判破裂將會導致世界進入核軍備競賽，無論是對中東還是全球安全都將造成不可逆的巨大威脅。

其次，伊核談判所牽涉到的利益方眾多，關係極其複雜，基本上世界上所有大國都有利益在其中，從五個安理會常任理事國，到歐盟，以色列，中東各國等等，各方利益盤綜交錯。

再次，宗教使得問題更加複雜化。伊朗什葉派和阿拉伯國家遜尼派穆斯林有着長期累積的矛盾，更不用説伊朗伊斯蘭教和以色列猶太教的水火不容，超越“現實利益”的宗教問題使得對話難度進一步加大。

鑑於以上因素，想要達成一個各方均滿意的協議幾乎是不可能完成的任務，各方如何妥協才是問題的重點。而Wendy作為談判桌上唯一的女性，領導了這場幾乎不可能完成的馬拉松式談判。這場談判的歷史背景如何，協議內容是否符合各方利益，被特朗普撕毀之後拜登政府是否會重啓談判？帶着這些問題筆者和Wendy教授進行了交流。

與Wendy教授的訪談

1、現在回頭看，您認為2015年簽署的伊核協議是一個成功的協議嗎？

Wendy認為，在談論伊核協議之前，首先要了解美國和伊朗兩國的歷史。美國人對於伊朗的情感是極其複雜的。首先，美國和伊朗並非世仇，在1979年伊斯蘭革命之前，伊朗是美國在中東最為堅定的盟友之一，也是美國作為制衡蘇聯的重要夥伴。在50年代的巴列維王朝時期，美國、以色列、歐洲等勢力與積極西化的伊朗保持着極為緊密的聯繫。當時的艾森豪威爾政府，為了增強美國在全球的影響力，尤其是在對手蘇聯的南方培植一個有能力牽制對方的強國，通過“和平原子能”計劃（Atoms forpeace）對伊朗輸出了民用核反應堆的技術。

然而伊斯蘭革命之後，美伊關係急轉直下，革命領袖魯霍拉·穆薩維·霍梅尼建立了以什葉派為核心的伊朗伊斯蘭共和國，主張穆斯林應該要抵制自由資本主義及共產主義的影響，遂出現了“既不倚東，也不靠西－伊斯蘭共和國！”的口號。所以美國人對於伊朗在心裏層面是有報復心理的，很多人認為曾經的“善意”卻換取了如今最大的威脅，這使得伊核協議在美國國內面臨的壓力巨大，美國必須獲得超出一般預期的利益才能安撫國內情緒。這也同時解釋了為什麼我們作為外國人覺得美國對於伊朗很多行為充滿了極端仇恨，而美國政客在國內卻都能找到其“正當性”。

其次，同時也要了解伊朗國內政治形勢對於談判的影響。伊朗實行政教合一的政治體制，最高領袖是國家的最高領導人和武裝力量最高統帥，由伊斯蘭教神職人員組成的專家會議選舉產生。而伊朗政府實行總統內閣制，總統是繼最高領袖之後的國家第二號領導人，既是國家元首，又是政府首腦，但不是軍事統帥，由全民普選產生。現任總統魯哈尼是相對温和派，自2013年上任以來推動了伊朗核協議的談判。但伊朗即將在今年5月舉行總統大選，持續緊張的美伊關係刺激了伊朗國內的保守勢力，温和派在今年的大選面臨巨大挑戰。所以伊朗政府在國內也面臨着巨大壓力。

在這樣的大環境下，Wendy認為伊核協議肯定不是一個完美的協議，也不可能是完美的協議，但這個協議是美伊雙方彼此妥協且最符合其他各方利益的方案。首先，伊核協議延緩了伊朗製造核武器的時間，至少確保在10-15年內伊朗不會進一步發展核武器，以時間換取空間。其次，逐步解除對伊朗的制裁以及加強伊朗與外界的接觸符合西方盟友，俄羅斯中國，以及美國自身的經濟利益。

2、您認為在談判過程中最困難的問題是什麼？

Wendy打趣説，她認為最難的不是和伊朗談判，“我其實是在和美國國內民眾談判，和美國國會談判，和歐洲盟國談判，和俄羅斯中國談判，和中東各國談判，和以色列談判，和日本韓國印度等從伊朗進口原油的國家談判，最後，順便和伊朗談判”。雖然是一句打趣的話，但也足以看出這個談判所牽涉到的利益方之多，難度之大。在談判的最後最後階段，Wendy回憶到各國代表被鎖在維也納的酒店超過一個星期，由於協議期限一再拖延，已經沒有繼續延後的空間，大家幾乎都處在崩潰邊緣。即使在這樣的情況之下，Wendy及團隊還要繼續保持和各方的同步溝通談判，一個一個細節敲定，確保各方on the same page，這是多方談判中最為困難的部分。

3、除了枱面上的正常渠道之外，美伊之間是否有秘密協商管道？

Wendy披露美伊之間的確是有秘密協商管道，而這種秘密管道在國際談判中是十分常見的。其實早在2013年奧巴馬政府就曾與內賈德政府展開秘密會談，秘密協商團隊由時任副國務卿Bill Burns帶隊，Wendy全程參與（而Bill Burns剛剛被拜登提名為下一任中央情報局局長）。秘密溝通渠道在現任總統魯哈尼上任之前就已經存在，所以在相當長一段時間，美伊進行着雙軌談判，既有枱面上的P5+1會談，又有私下秘密管道的美伊會談。Wendy回憶到在談判的最後階段，十分困難的一項工作就是如何向盟友以及俄羅斯中國解釋為何會一直存在秘密管道，爭取大家的諒解。

4、特朗普政府單方面退出協議，你認為這對於美國的國際信譽有何影響？ 

特朗普團隊的退出的確對美國的國際信譽造成了困擾。但值得注意的是，這是一個多邊協議。Wendy回憶到，在談判的過程中，伊朗外長扎裏夫就有問到過如何保證美國國內政黨輪替對協議不會有影響。而Wendy當時的回答是，美國不能夠保證，而且她認為伊朗同樣也不能保證。Wendy認為，一個協議能否經得起時間考驗主要取決於協議的內容本身是否符合各方利益，所以在美國2018年單方面退出後，其實歐盟俄羅斯中國和伊朗都還是繼續留在協議當中履行義務，因為協議內容符合各方利益。而直到2020年1月5日，伊朗軍方三號人物蘇萊曼尼被美軍刺殺之後，伊朗才決定全面退出伊核協議。

5、在目前的時點，您認為伊核協議前路何方？ 

Wendy認為，對於美國政府，一直有三個選項是擺在桌面上的。

第一，軍事介入(Military intervention)

軍事介入是美國曾經對伊拉克所採取的手段，但結果讓美國深陷戰爭泥沼，付出了慘重代價。所以在國內很難得到民眾的認同（尤其是在現在公共衞生危機以及美國內部族羣撕裂如此嚴重的當下）。其次，軍事介入不可能解決伊朗擁核問題，伊朗擁有核技術已經是不爭的事實，知識不會被戰爭所消滅。

第二，極限制裁(Maximum pressure campaign)

這是特朗普政府正在做的事情，極限施壓在某種程度上的確能起到一定作用，但正如前面所講，Wendy認為制裁只是手段，而非目的（Sanctioncan bring people to the negotiation table, but they rarely change behavior）。通過制裁其實是希望美國能贏得更多的談判籌碼，逼迫伊朗重回談判桌。而制裁同時會影響歐洲盟友的經濟利益，在這一點上歐美已經出現明顯分歧，這不利於拜登政府積極修補與盟友關係的大戰略。

第三，重啓談判(Restart negotiation)

重啓談判是符合美國和伊朗根本利益的選項，但這將極其困難。首先，美國單方面退出協議在國際信譽上受損嚴重，伊朗已經明確表示美國必須先賠償制裁所帶來的損失，不然不會進行任何形式的談判。其次，現在的國際關係已經不同於2015年，美中和美俄關係更加緊張，想要在談判過程中獲得中俄的協助將更加困難。中東形勢同時也發生了鉅變，以色列和阿拉伯國家的關係緩和將會進一步把伊朗推向孤島。這些種種變化因素都為重啓伊核談判設下了重重障礙，使得重啓談判極其困難。

就筆者的觀點而言，鑑於伊朗將於今年5月舉行大選，目前國內反美情緒高漲，保守派是否重新掌權也將很大程度上決定未來伊核談判的命運。雖然Wendy沒有明説，但我認為伊核問題將不會是拜登政府上任後短期內的重心。等伊朗大選結果塵埃落定之後，美國可能會從人道主義角度入手軟化美伊關係，比如解除對於新冠疫苗以及醫療物品進口的限制，逐步創造可能對話的空間。但這一過程的進度將取決於兩國國內政治以及國際形勢的進一步發展。