美國如何應對中國的挑戰？布魯金斯學會的政策建議_風聞

走出去智庫觀察

據彭博社2月16日報道，拜登為新成立的美國防部中國戰略工作小組任命了3位新成員，而這3人都曾發表過對華態度強硬的講話。其中，哈特曾參與涉及華為5G業務的“清潔網絡”計劃，拉特納和羅森伯格曾指出美國面臨“來自中國的挑戰”。

走出去智庫（CGGT）觀察到，拜登在近日的採訪中提到，中美關係是世界最重要的關係之一，雙方會有很多需要對話的內容。因而他放棄使用“衝突”一詞來形容中美關係，選擇用“競爭”來替代。有分析認為，拜登對於對華關係的定義目前仍處於不明朗的階段。

拜登政府將如何處理中美關係？今天，走出去智庫（CGGT）刊發美國頂級智庫布魯金斯學會高級研究員大衞•杜大偉和何瑞安的建議文章，供關注中美關係的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、鑑於中國的人口和GDP規模，圍繞氣候變化、應對流行病、經濟發展等全球****公共產品的多邊努力，中國必然處於核心。

2、美國需要制定一項能夠成為廣泛和持久支持基礎的戰略，而不是瞄準遏制、脱鈎或政權更迭等不切實際的目標，因為這些目標無法鞏固美國國內的支持或吸引國際社會的認同。

3、在國家安全領域，美國必須制定更加合理和一致的政策。放慢中國的發展速度或殺死華為都不是現實的國家安全目標。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/

大衞·杜大偉(David Dollar)

布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心高級研究員

何瑞安(Ryan Hass)

布魯金斯學會外交政策項目高級研究員

摘要

特朗普政府的對華政策前後不一，未能兑現承諾。而應對中國挑戰的另一種方法需要採取四個關鍵步驟。

首先，美國必須通過改革和投資來加強自己的經濟。

第二，美國應該與亞洲和歐洲的盟友合作，推動中國繼續開放經濟，併為貿易領域制定21世紀的規則。對華貿易對我們的盟友比對美國經濟更重要。因此，雖然與中國脱鈎很誘人，但脱鈎是一個失敗的戰略，因為美國的夥伴不會效仿，美國最終會被孤立。

第三，美國需要通過強大的軍事存在對抗中國對鄰國的高壓姿態，指責中國破壞和違反國際規則和規範。

第四，美國需要在有共同利益的問題上與中國合作，特別是氣候變化、全球公共衞生、對貧困國家的支持以及核不擴散等問題。對美國來説，中國既是合作伙伴，又是競爭對手和挑戰者。美國在一些問題上需要與中國密切合作，而在其他領域則需要對抗中國，這種矛盾的關係會讓中美關係趨於複雜。

01、挑戰

**中美關係將是下一代外交政策中最複雜、最重要的方面。**中國是世界上最大的貿易國，世界第二大經濟體，其人口是美國的四倍，只要經濟適度增長，到2035年或2040年就能超過美國。中國經濟在很大程度上是開放與競爭並存，為美國公司以及亞洲和歐洲的合作伙伴提供了貿易和投資機會。中國已有強大的經濟實力，中國軍隊雖然還沒有美國軍隊先進，但實力顯然位居世界第二，而且越來越有能力集中力量，使美國無法直接對其周邊的突發事件做出反應。隨着軍事力量的增強，中國在與日本、菲律賓、馬來西亞、越南和印度等鄰國的爭端中也越來越自信。

**鑑於中國的人口和GDP規模，圍繞氣候變化、應對流行病、經濟發展等全球公共產品的多邊努力，中國必然處於核心。**中國是全球最大的碳排放國，併為發展中國家的燃煤電廠提供資金。為了應對未來的瘟疫，一個更有效的全球機制需要美國與中國的密切合作。中國還是發展中國家最大的官方債權國。新冠疫情引發經濟衰退後，許多貧困國家面臨為公共服務融資和償還債務的挑戰。支持貧困國家的多邊努力將需要中國作出重大貢獻。

這就是中國挑戰。中國不僅僅是合作伙伴或競爭對手或挑戰者，這三個身份中國集於一身。為有效管理這一複雜的關係，政策制定者必須超越僅僅把中國僅僅視為對手或敵人這一簡單的思維，他們需要放棄瓦解中國治理結構或通過美國單方面施壓阻礙中國崛起的想法。相反，政策制定者制定的方法需要適合當前中國國情以及中國對美國未來利益和價值觀構成的挑戰。

02、現行政策的侷限

**缺乏連貫的政策進程。**特朗普政府在很大程度上廢除了它繼承下來的組織架構，這種架構負責制定政府優先事項和執行連貫的對華國家戰略。特朗普政府用一種更即興的方式取而代之。雖然特朗普政府內部的副總統邁克·彭斯和國務卿邁克·蓬佩奧等關鍵人物一直表達對華強硬觀點，但特朗普總統的基調經常在憤怒與和解之間搖擺不定，他的態度取決於中國的行動如何與他的首要任務相關——無論是朝鮮、貿易談判、股市波動、中國在新冠疫情擴散中的作用，還是自己的連任前景。

實際上，美國並不奢望在對華問題上保持兩套獨立的政策，即一套是總統的，另一套是政府其他部門的。美國只有一套對華政策。從2017年到2019年，特朗普所闡述的美國政策以和解為主導，而在2020年特朗普意識到新冠病毒對其連任的挑戰規模後，美國的政策又搖擺到了另一個極端。2020年2月，在第一階段貿易協議完成、疫情發生以及隨之而來的經濟影響之後，特朗普切斷溝通，並授權懲罰中國。

在這期間，美國政府採取了一系列行動，切斷了與中國建立的金融、社會、學術、科學和技術聯繫，這些聯繫都是40年來兩國融合不斷深化的成果。雖然特朗普對中國的行為表達了一系列不滿，並將新冠病毒在全球傳播的責任歸咎於中國，但他的政府成員已經明確表示，他們將中國視為美國的首要威脅。特朗普政府成員暗暗警告説，除非阻止中國實現其野心，否則中國將把其願景和價值觀強加給國際體系。這種對中國挑戰性質的框定，沒有留下妥協或外交管理分歧的空間，暗示着將你死我活，美國必須不惜一切代價取得勝利。

**民粹單邊主義。**人口結構轉型和第四次工業革命的雙重衝擊，為民粹主義和民族主義在美國萌芽提供了肥沃土壤。越來越多的美國人進一步陷入無力償還的債務，面對不斷變化的、不符合他們對美國認知的國家，人們的反應是沉醉於美國實力和文化同質性留下的印跡。在此期間，許多美國人開始對中國抱有戒心，對中國的不支持率近年來穩步攀升，並在2020年達到歷史新高。

特朗普在2016年競選總統時就談到了這些恐懼和挫折。特朗普承諾要在中國問題上強勢，而在他之前的人則是軟弱的。特朗普稱，通過決心和生硬地行使國家權力，中國就會屈服，特朗普便以這套故事去説服他人。總統和他的主要顧問們觀念過時，即認為中國是依賴出口的經濟體，依靠與美國的貿易來維持經濟的快速增長。據此分析，美國不需要在中國問題上與盟友和夥伴密切協調，一是因為沒有必要，二是因為這樣做會拖慢美國的腳步，有可能沖淡美國希望對中國施加的壓力。

特朗普政府的一些成員認識到，在與中國對抗的同時有疏遠夥伴的風險，並試圖淡化與盟友的緊張關係，以服務於更廣泛的戰略目標。他們推動北約成員國實現之前的支出目標，並與日本和歐盟達成協議，需要對工業補貼進行新的約束。蓬佩奧等人還將“四國”成員（日本、印度、澳大利亞和美國）之間的互動常態化。不過總體而言，特朗普的民粹單邊主義衝動主導了美國對中國的整體態度。

迄今為止，這一戰略並沒有使美國優先考慮和尋求的中國經濟改革取得重大進展，沒有迫使中國在國內外緩和其行動，也沒有給美國外交政策任何一個優先事項帶來與中國更多或更好的合作。相反，美中對抗的領域加劇了，合作的領域消失了，雙方管理競爭領域的能力也萎縮了。

第一階段貿易協議。美國與中國在經濟方面的主要問題是一系列超出發達經濟體規範的貿易和投資做法：廣泛的非關税壁壘，如任意和可改變的標準；對某些部門的外國投資進行限制；知識產權保護不力；通過各種強制手段強迫技術轉讓；國有企業在經濟中的作用過大，可以優惠地獲得土地和信貸；對開發特定技術進行補貼。這些政策有效地限制了美國公司對中國和第三國的出口。使中國達到標準將開闢新的貿易機會，提高美國人的收入。

在知識產權保護和強制技術轉讓的範疇中，特朗普政府總體上的做法並不一致，限制和制裁的細節不斷變化，導致美國企業在法律問題上疑慮重重。

2020年1月簽訂的第一階段貿易協議要求，中國當年從美國的進口額需增加40%，2021年再增加40%。這些計劃購買的商品分佈在農業、製成品、能源和服務領域。截至2020年中期，中國只購買了達到目標所需的一半左右，部分原因是新冠病毒肆虐全球，但也與美國對華貿易管理失敗相關。

特朗普政府的貿易政策的核心是對大多數中國進口商品徵收25%的關税，這是美國消費者和企業繳納的税款。這種做法成功地讓中國坐到了談判桌前，但政府高估了美國作為貿易伙伴對中國的重要性——事實上，中國與東盟國家的貿易比與美國的貿易更多，因此，雖然中國確實同意從美國購買更多的產品，但它並不願意進行全面的結構性改革，第一階段協議中的具體目標證明是不現實的。

此外，**關税暴露出美國政府對全球價值鏈如何運作缺乏瞭解。**面對美國的關税，中國將最終組裝業務轉移到印尼和越南等國。但由於中國對這些國家的機械和零部件出口增加，其出口總額並沒有下降。美國又從東南亞進口了更多的產品，總體上出口量減少。進口投入的成本提高，使美國企業的競爭力下降，報復性關税關閉了海外機會。因此，美國消費者支付了更多的費用，但貿易模式並沒有發生任何根本性的變化。由於中國的報復性關税，美國農民失去了中國市場，受到嚴重影響；美國農業部門靠美國政府280億美元的補貼來彌補損失。最重要的是，美國政策的主要目標沒有實現：美國整體貿易逆差上升；中國不再作為可靠的農產品出口市場；美國因特朗普的貿易保護主義而失去了製造業的就業機會。

03、政策建議

**恢復連貫的政策進程。**未來的美國政府將需要恢復對中國的全政府方針，讓總統與政府其他成員保持一致。白宮應重新成為政府內部的中心節點，負責確定優先事項、協調政策，並維持各部門和機構之間的對華信息管理。

美國需要制定一項能夠成為廣泛和持久支持基礎的戰略，而不是瞄準遏制、脱鈎或政權更迭等不切實際的目標，因為這些目標無法鞏固美國國內的支持或吸引國際社會的認同。最近的民意調查表明，這種方法的內容將包括加強美國的經濟競爭力，保護美國對盟友和夥伴的安全承諾的可信度，以及捍衞美國的價值觀。

按照這些方針確定優先事項將對政策進程產生約束作用。一個連貫的政策進程將確定現實的目標，並制定實現這些目標的計劃。這個過程可以包括防禦性和進攻性的努力，例如，與盟友合作，限制華為在全球5G系統中的應用，以及協調國際社會對中國施加壓力，要求中國對國家補貼採取紀律措施。還可能涉及與歐洲盟友共同努力，促使中國加強對伊朗的壓力，使其重返核談判桌，並與日本和韓國協調，促使中國增加朝鮮繼續推行核計劃和導彈計劃的成本。

然而，一個連貫的政策進程核心是以美國在世界上的主要挑戰和機遇為重點，並認識到中國與這些挑戰和機遇的關係。大國競爭將被視為達到目的的手段，而不是目的本身。在某些領域，美國的目標將與中國的目標直接衝突，例如在台灣問題上和美國在亞洲的聯盟網絡的維持。也會有一些領域，美國和中國的利益會有重疊，例如在促進全球經濟可持續增長和遏制大規模殺傷性武器擴散方面。一個清醒的政策進程將能夠區分這兩個領域，以管理摩擦，同時利用機會爭取中國對美國無法單獨解決的挑戰做出貢獻。

**安全問題。**美國將無法以可接受的風險或代價將其意志強加給中國。兩國都不可能實現對對方的絕對安全。兩國都無法在亞洲堅持不受挑戰的軍事優勢。兩國都將被迫在相互不滿意的戰略競爭環境中共存。

這並不意味着美國可以或應該默許中國對亞洲或其他地區戰略環境的排序偏好。美軍必須在整個亞洲地區保持積極、可見，並與安全夥伴頻繁互動，以保護美國聯盟承諾的可信度，防止中國在亞洲強加一個排他性的勢力範圍，並維護美國進入世界上最有活力的地區的機會。

美國在亞洲的安全戰略重點必須從主導地位轉向拒絕。美國在防衞能力方面的投資沒有可行的組合，無法實現恢復美國在西太平洋地區不受限制的軍事優勢。美國大幅增加國防預算的前景是不可能的，尤其是新冠疫情及其相關代價已經重擊美國政府本就過度擴張的預算。

不過，好消息是，美國不需要打敗中國來捍衞其利益。美國需要能夠維護渠道，保護其安全承諾的可信度。

**美國戰略的一個重點應該是與整個亞洲的美國夥伴以及這些夥伴之間發展綜合安全夥伴關係網。**區域海軍和海岸警衞隊之間的互操作性越強，中國對有爭議水域或領空實施控制的空間就越小。這一努力的一部分將涉及到美國行使召集力，併為地區安全部隊創造機會，以建立彼此並肩作戰的肌肉記憶。第二部分將涉及向安全夥伴提供增強的能力，如無人機、快速攻擊導彈艇和移動防空系統。這種武器系統本質上是防禦性的，它們的成本都不高。在作出這一努力的同時，美國領導人必須與中國同行就可能挑起美中衝突的行動進行坦率的討論。

美國將需要保持提醒中國注意其脆弱性的能力。為了阻止中國採取可能引發衝突的行動，美國需要保持其在西太平洋、印度洋和波斯灣的前沿部署力量。不過，鑑於兩國擁有巨大的破壞能力，對兩國國家能力的真正考驗可能不會在戰場上衡量。

美國正陷入與中國的長期系統競爭。軍事將發揮重要作用，但很可能不是衡量這場競爭進展的核心作用。相反，這場競爭將取決於哪種治理體系最有能力改善其公民的生活和應對世界面臨的關鍵挑戰。

**經濟問題。**美國及其夥伴關注的問題是圍繞市場準入、投資限制、知識產權保護、國有企業和補貼的結構性政策。美國應該願意通過談判取消上述進口關税，以換取解決這些結構性問題的第二階段協議。美國必須現實一點，中國不會在一夜之間徹底改變，美國高估了自己的籌碼。但中國有一些改革者會尋求對非關税壁壘、投資限制、知識產權保護、國有企業和補貼等方面進行重大改革，因為他們認為這些改革對中國的持續增長是必要的。在這種環境下，重大的推進是可能的。

由於無法實現不切實際的採購目標，管制性貿易的方法在第一階段貿易協定中失敗了。儘管如此，美國應該在總統層面發出一個強烈的信息，即實際出口量將受到更嚴密的監控。鑑於中國經濟的快速增長和日益開放以及對美國能夠提供的服務日益增長的需求，與過去幾年的下降相比，現在美國的出口應該快速增長。美國應考慮為美國出口的預期增長確定一個指示性範圍，並放棄基於產品制定的目標。

美國還應該保持對中國經濟結構性改革的關注，淡化對雙邊貿易平衡和匯率的談論，目前這些都不是問題。協調我們與盟友的對華經濟政策也是有意義的。這將涉及與歐盟以及日本和韓國的對話，努力確定中國具體改革的共同優先事項。理想的情況是，美國將加入“全面進步的跨太平洋夥伴關係”（CPTPP），或許可以通過談判對該協議進行一些修改，以加強對勞工和環境保護的規定。加入CPTTP對維護以美國為中心的開放的全球貿易體系至關重要，對美國經濟的直接影響不大，但對美國的盟友很重要。美國還應該大力推動新成員的加入。韓國、東盟大國，甚至英國都可以想到。中國必須達到這個協議的標準，否則有可能被排除在外。目前，隨着新的貿易協定在沒有美國參與的情況下進行，在亞太地區有可能被排除在外的是美國。

最後，**在國家安全領域，美國必須制定更加合理和一致的政策。**放慢中國的發展速度或殺死華為都不是現實的國家安全目標。華為已經被針對它的政策所挫折，但該公司會加倍努力，在美國減少技術投入的情況下生存下去。顯然，政策制定者需要通過出口和投資控制來保護具有國家安全影響的技術。但如果受影響的經濟部分界定得過於寬泛，那麼重要的活力將被切斷。那種認為離岸製造業生產會因為保護主義而回到美國的想法是天真的。特朗普的關税並沒有在這個方向上產生影響，關税的淨影響是減少製造業就業。要振興包括製造業在內的美國經濟，需要貿易領域以外的政策，包括對基礎設施的大量投資、改革移民政策、加強從學前班到大學的教育，以及進行税制改革，以消除生產向海外轉移的動機。

大部分經濟應該是開放的，可以進行貿易、投資、聯合研究和學生交流。美國在勞動力、大學、知識產權保護、深厚的資本市場和移民流動等方面有巨大的優勢。如果有一個公平的競爭環境，美國企業和工人可以預期會做得很好，並從與中國的貿易和投資中受益。

**在全球公共物品上進行協調。**拜登和特朗普各自的外交政策願景之間的一個明顯區別是，拜登支持在一系列全球問題上開展多邊合作，而不是單邊合作。拜登政府可能會重新加入（1）《巴黎協定》，爭取更快地實現全球碳減排；（2）世界衞生組織最終控制2019冠狀病毒擴散，併為未來的大流行病做好準備；（3）更新聯合國與伊朗的協議，防止核擴散。努力解決這些問題和其他全球問題，如發展中國家的債務水平或對政府指揮的網絡行動的限制，如禁止對關鍵基礎設施的攻擊，將不可避免地要求美國與中國密切合作。由於共同利益，在這些領域的合作將成為可能。

如果這種合作是由共同利益驅動的，就不必將其視為削弱美國在整個關係中的影響力。這種合作不應該被反射性地放棄。由共同利益驅動的有限合作不會改變整體關係的競爭性，也不會妨礙美國反擊中國行動的能力。

**最緊迫的全球問題之一是解決貧困國家因流行病和經濟衰退而產生的危機。**發展中國家在滿足其公共衞生需求、提供其他公共服務和償還債務方面遇到了困難。由於中國是發展中國家最大的官方債權國，中國也牽扯其中。中國與二十國集團其他成員國合作，在2020年提供暫停償債服務，這是很好的、儘管是很小的第一步。許多國家將需要國際貨幣基金組織（IMF）的計劃和債務重組。美國和中國將不得不合作，因為美國是IMF的控股股東，而中國將是許多國家債務減免的關鍵。除了眼前的危機，一個重要的長期問題是，中國的“一帶一路”倡議（BRI）以準商業利率向發展中國家借出大量資金。即使是美國的親密盟友也向中國借錢做基建項目，因為傳統的西方捐助方幾乎完全退出了基建領域，而私營部門的融資成本過高。與其勸告各國不要向中國借款，不如進行能力建設，使發展中國家能夠從這些項目中獲得更多的利益，同時推動中國進行更多的多邊運作。

這就需要美國與中國就其在國際經濟機構中的作用進行談判。例如，美國應該歡迎中國在國際貨幣基金組織中擁有更大的權重，反映出中國在全球經濟和金融中日益增長的作用，但也應該敦促中國加入巴黎俱樂部，在官方債權人中率先進行債務重組。同樣，中國在世界銀行也應獲得更大的權重，但也應加入發展援助委員會，並使其“一帶一路”倡議更加透明和優惠。中國已經是世界銀行優惠窗口的第六個捐助國，期待中國迅速升至第二位是現實的。美國加入亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）可能是另一個激勵中國通過多邊論壇比雙邊論壇做更多事情的因素。如果美國希望中國在國際借貸和債務方面的行為有所改變，它必須願意讓中國在國際機構中發揮相應的作用。

在許多發展中國家，中國是主要的貿易和投資夥伴，而美國根本不存在。這就造成了一種感覺，即美國在衰落，在退出世界，而中國卻在崛起。我們所有的建議加在一起，將扭轉認為美國在衰落的印象。

來源：海國圖智研究院